Зовнішня політика

Антиросійські санкції: інструкції до застосування

22.01.2018
img1
Прес-служба МЦПД

Вже який рік значні дипломатичні зусилля України спрямовані на підтримку режиму антиросійських санкцій, введеного рядом держав у відповідь на окупацію Росією Криму і підтримку сепаратистів на сході України. Цей режим діє вже майже чотири роки, і за цей час збереження поточного об'єму або розширення санкцій стали своєрідним мірилом успіху зовнішньої політики України. Наскільки виправданий цей критерій? Чи залежить режим санкцій взагалі від позиції України?

І чого, в принципі, можна досягти за допомогою цього інструменту?

Наші звичні відповіді на ці питання, як повелося, повні безпідставного оптимізму і відображають не дуже високий рівень знань практики і статистики останніх десятиліть. Реалії, на жаль, такі, що санкції надзвичайно рідко призводять до досягнення поставлених цілей. Глибше вивчення їх застосування говорить про те, що час від часу вони призводять до результатів, які протилежні очікуваним.

І вже зовсім складно уявити собі ситуацію, в якій міжнародні санкції стали б тією чарівною паличкою, що дозволить країні, постраждалій від агресії сусіда, повернути свої території. Проте, в гонитві за простими рішеннями, ми вирішили поставити на санкції багато. Чи виправдана ця ставка?

Питання про те, чого ми хочемо досягти за допомогою антиросійських санкцій, має бути в основі будь-якої стратегії, націленої на їх збереження або посилення. Очевидних відповідей тут немає. Хотіти можна послаблення Росії до якоїсь певної міри(до якої саме?); колапсу путінського режиму; стримування військового потенціалу і, таким чином, зменшення ризиків ескалації; повернення Криму або евакуації російської присутності на Донбасі. Можна навіть хотіти того, щоб завдяки санкціям іншим країнам не кортіло повторити "подвиги" Росії.

Кожна з цих цілей має на увазі різне використання санкцій, різну риторику в їх захист, різний їх характер і масштаб. Деяких же з цих цілей за допомогою санкцій досягти не можна в принципі. Якщо ж ми, як завжди, хочемо всього відразу, то це погана основа для стратегії, і треба бути готовими не отримати нічого.

Не менш важливе питання: чого намагаються досягти за допомогою санкцій наші західні партнери? Виходити з того, що санкції введені і зберігаються виключно заради підтримки України - це наївність, навіть за українськими мірками сприйняття міжнародної дійсності. За санкціями стоять власні інтереси тих, хто їх вводить, діапазон таких інтересів теж може бути досить широкий.

Більше того, інтереси різних країн можуть істотно відрізнятися: від бажання покарати Росію за підривання світового ладу і, тим самим, утримати інші держави від схожих експериментів, до прагнення ослабити її з тим, щоб самим не стати жертвами ризикованої політики Кремля. В усіх випадках режим і глибина санкцій визначається саме тими державами, які їх вводять. А це означає, що їх майбутнє мало залежить від аргументів, риторики або позиції України з цього питання.

Але якщо від нашої позиції мало що залежить, чи варто так високо піднімати питання санкції в нашому власному порядку денному?

Статистика останніх десятиліть говорить про те, що тільки приблизно в кожному четвертому випадку за останні двадцять років економічні санкції призводили до серйозної зміни політики держави, проти якої були введені, - тобто, досягали своїх основних цілей. Трохи частіше - в кожному третьому випадку - санкції допомагали запобігти незаконному використанню військової сили.

Проблема нашої ситуації в тому, що санкції введені вже після такого використання і, до речі, їх введення у березні 2014 року не зупинило Кремль від незаконної анексії Криму. Найвища ефективність - понад 50 санкцій спостерігається у справі дестабілізації політичного режиму в державі, проти якої вони вводяться. Втім, це в набагато меншому ступені відноситься до авторитарних і тоталітарних режимів, для яких зовнішні санкції можуть стати навіть благом і об'єднати населення ефектом "об'єднання навколо прапора".

Загалом і в цілому, досвід активної політики санкцій, такої популярної і одночасно малоефективною у світі після "холодної війни" говорить про те, що відразу декілька умов повинні дотримуватися одночасно, щоб санкції мали непогані шанси на успіх. У нашому випадку, не дотримуються майже ніякі з них, крім того, що російська економіка випробовувала складнощі вже до введення санкцій.

З іншого боку, є чинники, "завдяки" яким підтримка режиму санкцій стає складною і політично витратною, наприклад, залежність цього режиму від рішень досить широкого кола держав, великі розміри російської економіки або значні валютні резерви на момент введення санкцій. Успіх санкцій залежить і від того, наскільки вони доповнюються іншими заходами або хоч би загрозами таких заходів. Санкції, за якими можуть слідувати інші кроки, скажімо, військова операція, набагато ефективніші, ніж санкції, які нічим не можуть бути посилені.

Виміряти ефект антиросійських санкцій досить складно. Ми знаємо, що економіка Росії за роки режиму санкції зменшилася, за оцінками на 35%, а національна валюта девальвувала удвічі. Але що послужило причиною такого послаблення - санкції або падіння цін на енергоресурси? Динаміка курсових коливань, швидше, корелює з останнім. Крім того, структурні проблеми в російській економіці спостерігалися і до введення санкцій.

З іншого боку, технічні особливості введених санкцій - наприклад, тих з них, що серйозно обмежують здібності Росії добувати нафту - теоретично можуть привести до підвищення цін на цей ресурс на тлі очікувань падіння об'ємів добутку. Що в цьому випадку вважатиме за краще Україна: низькі ціни на нафту або збереження санкцій проти Росії? До таких складних питань ми теж часто виявляємося неготовими.

Кожні півроку ми звично втягуємося в діалог із західними партнерами з метою зміцнити їх рішучість продовжити режим антиросійських санкцій. З одного боку, цей діалог можна зробити ефективнішим, поклавши в його основу довготривалу стратегію, що враховує реалії і складнощі політики санкції, спирається на ясне розуміння наших власних цілей і - в даному випадку це особливо важливо - інтересів наших партнерів.

Серед іншого принципово важливо зрозуміти, коли наше власне бажання зберігати антиросійські санкції перестане збігатися із прагненнями країн Заходу. Очевидно, у цей момент нашу звичну риторику доведеться серйозно змінити. З іншого боку, треба як можна повніше розуміти, чого можна і чого не можна досягти за допомогою санкцій.

Тверезіше і прагматичніше ставлення до західних антиросійських санкцій допоможе нам отримати від них максимум користі і водночас не виявитися захопленими зненацька у разі, якщо вони буду ослаблені або зняті. Вивчення досвіду застосування цього інструменту підказує, що ми переоцінюємо його ефективність і недооцінюємо складність. Країни Заходу знаходяться в набагато більше виграшній позиції щодо Кремля, ніж ми. Санкції - це їхній інструмент, що використовується, передусім, для захисту власних інтересів. Сьогодні їхні інтереси частково збігаються з нашими, але так буде не завжди. Світ став прагматичнішим, і щоб мати в ньому більше шансів на успіх, нам треба вчитися прагматичнішому підходу до того, що ми вважаємо важливими питаннями зовнішньої політики.

Микола Капітоненко, асоційований експерт МЦПД

Публікації за пріоритетом «Зовнішня політика»
Зовнішня політика

Наскільки глибоким є трансатлантичний розкол?

  Єдність Заходу завжди була чимось на кшталт аксіоми для української зовнішньої політики. Захід – це демократія, добробут, стабільність та, серед іншого, єдність, заснована на спільних цінностях, історії та стратегічних інтересах. Такий Захід потрібен Україні як орієнтир, поле гравітації та противага російському впливу. Інтеграція чи навіть співробітництво із таким Заходом сьогодні – коли позаблоковість із мультиполярністю дискредитовані, а Росія перетворилась на системну загрозу – виглядають зовнішньополітичною парадигмою, в якої немає серйозних конкурентів. Саме в її рамках набувають змісту розмови й декларації про вступ до НАТО та ЄС, які багато в чому замінили собою складне зовнішньополітичне планування. За таких умов найменше, чого хотілося б українцям – це порушення єдності Заходу. Вона тягне за собою багато неприємних питань, від дієздатності НАТО до збереження режиму антиросійських санкцій. Зрештою, у перспективі зростає ймовірність постати перед тим, що дається так складно: вибору між тим, кого ми вважаємо союзниками. Якщо стратегічні інтереси США та Європейського Союзу розійдуться, то наслідки відчує, звичайно, не лише Україна. Стратегічний альянс двох полюсів сучасного світу залишається запорукою глобальної стабільності й безпеки, або принаймні того, що від них лишилося. В цьому контексті події останніх місяців набувають додаткового значення. Різке розходження позицій США та великих європейських держав щодо угоди стосовно ядерної програми Ірану, рішення США про перенесення посольства до Єрусалиму, а також реальні перспективи торгівельної війни між США та ЄС змушують пригадати минулорічні події та декларації. Тоді Дональд Трамп в Європі прочитав лекцію європейським союзникам по НАТО про те, як їм слід дбати про безпеку; а Ангела Меркель відповіла словами про те, що часи, коли Європа та США могли повною мірою покладатися один на одного, пройшли. У березні цього року Дональд Трамп оголосив про запровадження мита на імпорт сталі та алюмінію, відклавши введення в дію цього рішення щодо ЄС до 1 червня. Такий крок може стати початком конфлікту між двома найбільшими економіками світу, торгівля між якими сягнула позначки у 1,1 трильйон доларів США. Взаємозалежність між ними ще краще ілюструється вражаючими обсягами загальних продаж американських компаній, афілійованих у Європі та європейських компаній, афілійованих у США, що сягає 5,5 трильйонів доларів США. Якщо рішення про запровадження американських мит вступить у силу , а європейці відповідатимуть симетрично – мова йде про запровадження дзеркальних мит на американські товари, поки що на одяг, апельсиновий сік, мотоцикли, але список може бути розширений, – ефект буде навіть сильнішим, ніж той, що супроводжував крах проекту Трансатлантичного торгівельного та інвестиційного партнерства (TTIP). Звичайно, цей ефект буде негативним для стратегічного партнерства між США та Європою. Але чи позначиться він на політичній співпраці? До цього варто додати незвично глибокі відмінності у поглядах на питання міжнародної безпеки. Європейці критично відреагували на перенесення американського посольства до Єрусалиму – крок, який, на думку багатьох, порушує рівновагу та перспективи врегулювання Близькосхідного конфлікту. Ще більш потенційно небезпечною є ситуація із ядерною угодою з Іраном, щодо якої критика Трампа не зустріла розуміння з боку європейських партнерів. В результаті США вийшли із багатосторонньої угоди, давши змогу Ірану висувати європейцям непрості умови, якщо ті бажають залишити її в силі. З якоїсь точки зору те, що відбулося, можна розглядати як перекладання проблеми з американських плечей на європейські. Це створює ризики не тільки на Близькому Сході, але й для режиму нерозповсюдження. Розходження в поглядах і позиціях європейців та американців, схоже, стає звичним. Наскільки далеко воно може зайти? Для України це питання має практичне значення з огляду принаймні на два фактори – ефективність НАТО та підтримку режиму антиросійських санкцій. На них побудовано безальтернативну зовнішньополітичну стратегію останніх років. Гарна новина в тому, що НАТО залишиться такою самою ефективною, як і була, навіть за умов погіршення загального клімату трансатлантичних відносин. Зберегти єдиний фронт антиросійських санкцій буде складніше. Але – і в цьому новина гірша – проста стратегія «намагаємось дружити із Заходом проти Росії» буде працювати дедалі гірше. Незважаючи на поглиблення протиріч в окремих сферах, трансатлантичний альянс тримають разом стратегічні інтереси. Співвідношення сил у світі швидко змінюється: за 15-20 років Китай та Індія претендуватимуть на провідні ролі, а ЄС боротиметься за збереження в клубі великих держав. Історична та нормативна єдність робить США та Європу майже природними союзниками, а довгий період мирного та конструктивного співробітництва дає підстави довіряти один одному. НАТО, як втілення цієї довіри, теж вигідна всім, оскільки утворює достатній потенціал стримування. Для Європи НАТО – це найкращий шлях зміцнення власної безпеки. США, скільки б не велось розмов про тягар витрат на спільне благо, теж отримують від НАТО більше, ніж витрачають на неї. Прагматичні інтереси забезпечать подальше функціонування як НАТО, так і інших ключових інститутів Заходу. Щоправда, це не означає, що Україні буде легко до них приєднатись. Майбутнє режиму антиросійських санкцій виглядає більш туманним. Наростання суперечок між Європою та США спонукатиме до перегляду пріоритетів та спокуси перетворити позиції по санкціях у предмет торгу з інших питань. Від введення торгівельних мит, схоже, більше постраждає Європа, а позиція США в питанні санкцій виглядає більш цілісною й послідовною. На тлі погіршення стосунків та економічних втрат від нього в Європі цілком може зрости попит на риторику про послаблення або відміну санкцій, введених проти Росії. Небезпека тарифної війни між США та ЄС для України як раз і полягає в тому, що б’ючи по економічних інтересах європейців, вона підсилюватиме позиції тих з них, хто захоче компенсувати втрати поверненням до глибшою співпраці із Росією. Цивілізаційного розколу Заходу або руйнування його ключових інститутів не відбудеться: навряд чи про це всерйоз мріють навіть у Кремлі. Але тимчасове загострення протиріч і суперечливість позицій з важливих для України питань – цілком можливі. В цих умовах нам, ймовірно, знадобиться більш тонкий підхід до західного вектору нашої зовнішньої політики.                                                                                            Микола Капітоненко

Зовнішня політика

Вихід США з ядерної угоди з Іраном: мотиви та наслідки

Дональд Трамп все-таки скористався шансом зробити ситуацію на Близькому Сході ще більш заплутаною і розірвав ядерну угоду з Іраном. Важливість цього рішення головним чином полягає не стільки в підвищенні ризиків війни в регіоні, непередбачуваною динамікою цін на нафту або поглибленні розколу між Вашингтоном і його ключовими європейськими союзниками, скільки в подальшому руйнуванні інститутів безпеки в сучасному світі. На перший погляд, рішення американського президента не позбавлене підстав і логіки. Цілком можливо побудувати переконливу аргументацію на підтримку тієї тези, що ядерна угода з Іраном - так званий Спільний всеосяжний план дій - далека від досконалості. Цей документ був підписаний між Іраном і шістьма державами - США, Великобританією, Францією, Росією, Китаєм і Німеччиною; схвалений Радою безпеки ООН і передбачав обмеження іранської ядерної програми до рівня, на якому ядерну зброю буде недоступним, в обмін на зняття міжнародних санкцій і повернення Ірану в глобальну економіку. Дух документа відбивав світогляд адміністрації президента Обами, а також спільне бажання п'яти постійних членів РБ ООН і Німеччини нарешті зняти іранську проблему з порядку денного, де вона перебувала до цього як мінімум дванадцять років. У 2015 році в світі вистачало інших проблем, і обмін за принципом "ядерні військові можливості на зняття санкцій" здавався хорошою ідеєю. Іран вивів з ладу 70% своїх ядерних центрифуг, вивіз майже весь збагачений уран зі своєї території і відкрив доступ до всіх своїх об'єктів для МАГАТЕ. Трамп хотів більш надійних гарантій. На цьому будувалася його передвиборча риторика, де ядерна угода з Іраном - предмет особливої ​​гордості Обами - піддавалася гострій критиці. В основі цієї риторики лежить дуже спекулятивний момент: з однаковим успіхом можна доводити, що санкції (або їх відсутність) збільшують або зменшують шанси Ірану отримати ядерну зброю. Якщо санкції є, то режим, побоюючись за своє існування, платить будь-яку ціну за рятівний ядерний арсенал, як це зробила Північна Корея. Якщо санкцій немає, то в будь-який момент отримані додаткові економічні ресурси можна направити на доопрацювання ядерної зброї. Бажаючі посперечатися можуть вибирати будь-яку позицію в суперечці і обґрунтовувати її до нескінченності.  Якщо зараз Тегеран повернеться до військових розробок і завершить їх, всупереч американським санкціям, ми зможемо сказати, що поганим було рішення Трампа. У будь-якому випадку, у нас немає надійного способу гарантувати міцність без'ядерних намірів "порогових країн": і це важливий урок для Північної Кореї і всіх тих, хто всерйоз очікує її відмови від ядерного потенціалу. Багатосторонні режими санкцій підтримувати досить складно, і приклад з Іраном не тільки стане ілюстрацією до цієї тези, але й збільшить витрати на підтримку єдності з питання антиросійських санкцій. Проблема посилюється двома обставинами. По-перше, технології не можна «винайти назад» або забути. Ця особливість відіграє ключову роль з самого початку реалізації великої стратегії США, націленої на недопущення або максимальне уповільнення розширення кола ядерних держав.Цій стратегії  вже більш як 70 років, і те, що ядерні держави в сучасному світі можна перелічити на пальцях двох рук, можна вважати її дивовижним успіхом. Проте, час працює на користь розповсюдження ядерної зброї. А по-друге, випадків відмови від ядерної зброї в історії було вкрай мало для розробки надійних механізмів і алгоритмів. Добровільно від готового ядерного арсеналу відмовилася ПАР в кінці 1980-х-початку 1990-х. Україна, Білорусь і Казахстан вивезли ядерну зброю, яке знаходилося на їх території, але не контролювалося ними в повній мірі. Південноафриканський прецедент багато в чому залишається унікальним. Іранська операція пов'язана і з ядерною програмою Північної Кореї: схоже, ідеальним для США варіантом був би південноафриканський у виконанні обох держав. Вихід з угоди може бути кроком як в цьому напрямку, так і в протилежному. Очевидно, угода 2015 року давало недостатні гарантії, не кажучи вже про те, що ніяк не стосувалося розробки ракетних програм і в цілому поведінки Ірану в регіоні, на що і вказували прихильники виходу з нього у Вашингтоні. Але з іншого боку, вимагати від Ірану більшого було нереалістично. Що краще - угода, яка дає часткові гарантії і сильно залежить від доброї волі сторін або політика чистих силових розрахунків і тиску? Дональд Трамп вибрав другий варіант. Його можна за це критикувати. Але також варто пам'ятати, що ми живемо в світі, де за останні чотири роки домовленості значно знецінилися, довіру знизилося, а роль доступного силового потенціалу зросла. Трамп виходить з того, що ворогам не можна довіряти - або можна, але тільки в крайньому випадку. Барак Обама назвав це рішення помилкою. Події на Близькому Сході будуть розвиватися в бік загострення, і зрозуміти, яке рішення було б кращим - проявити більше або менше довіри до Ірану, - стане неможливо. Дилема американського рішення в тому, що воно, начебто, враховує ці зміни, але водночас посилює їх ефект. Після виходу з угоди довіри стане ще менше, а роль сили - ще більше. Для нас в цьому  є ще один, окремий урок. Він стосується режиму багатосторонніх санкцій. Розкол між позиціями Великобританії, Франції, Німеччини та США симптоматичний і стосується самої, що ні на є гарячою для нас теми: санкцій. Багатосторонні режими санкцій підтримувати досить складно, і приклад з Іраном не тільки стане ілюстрацією до цієї тези, але і "завдяки" зменшення взаємної довіри, збільшить витрати на підтримку трансатлантичної єдності з питання антиросійських санкцій. Так що для нас вихід Вашингтона з іранської угоди може мати несподівані наслідки.                                        Микола Капітоненко

Зовнішня політика

Ядерне роззброєння: українсько-корейські уроки

Україну та Північну Корею, дві настільки несхожі й далекі одна від одної країни, об’єднав контекст ядерного нерозповсюдження. Свого часу Україна зробила вагомий внесок у зміцнення цього режиму, відмовившись від ядерного потенціалу. Північна Корея, навпаки, послідовно цей режим підриває, на власному прикладі демонструючи всьому світу, якими можуть бути пов’язані із набуттям ядерної зброї можливості та ризики. Останніми тижнями, з огляду на риторику ядерного роззброєння, що лунає на Корейському півострові після саміту лідерів КНДР та Республіки Кореї, паралелі стали надто нав’язливими; а питання про те, чий вибір зрештою виявиться правильним, цікавить багатьох. За умовами так часто згадуваного останніми роками Будапештського меморандуму 1994 року, Україна приєдналася до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї як без’ядерна держава, позбувшись у такий спосіб ядерного арсеналу, який залишився на її території після розпаду СРСР. На цьому складному й суперечливому шляху Україна, Білорусь і Казахстан не були першими: кількома роками раніше від ядерної зброї відмовилася Південно-Африканська республіка. На відміну від пострадянських республік, ПАР повною мірою контролювала свій невеличкий ядерний арсенал – з цієї причини саме вона може вважатися моделлю для майбутніх випадків ядерного роззброєння. В тому, щоб таких випадків було побільше, зацікавлені насамперед нинішні ядерні держави, але парадокс полягає в тому, що саме їх часто вважають джерелом загроз, які й підштовхують інші держави до ядерних намірів. Для України цей парадокс чотири роки тому перетворився із інтелектуальної загадки на ключову проблему зовнішньої політики. Стратегічні завдання, які стоять сьогодні перед керівництвом КНДР, суттєво відрізняються від тих, які намагалися розв’язати лідери української держави чверть століття тому. Принципово іншим є міжнародне середовище та ситуація у сфері міжнародної безпеки. Тим цікавіше порівнювати. Чи могла Україна отримати кращу, словами Дональда Трампа, угоду? І чи піде Північна Корея шляхом Південної Африки? Якими в цілому є початкові умови для серйозної розмови про ядерне роззброєння в сучасному світі? На початку 1990-х років у світі панував оптимізм та віра в майбутнє без конфліктів. Ядерна зброя на цьому тлі здавалася чи не реліктом минулої епохи, за допомогою якого неможливо розв’язати завдання майбутнього: прискорити економічний розвиток, змінити соціальну модель чи побудувати ефективну демократію. Членство в НАТО здавалося таким, що є у межах досяжності, рух у Європу – простим, а сусідство із Росією – добрим. Відмовлятися від ядерної зброї двадцять п’ять років тому було значно легше: угода полягала, як здавалося, в обміні непотрібного воєнного ресурсу на такі потрібні легітимність,підтримку Заходу та гроші. Північна Корея приймає свої рішення у інших умовах. Період романтичного сприйняття міжнародної безпеки закінчився достатньо давно, а події в Україні суттєво поглибили кризу світового порядку. Попит на жорстку силу раптом знову зріс, і ядерна зброя розглядається багатьма як «великий зрівнювач» воєнних можливостей різних за потенціалом держав. Схоже на те, що український досвід став у нагоді багатьом, в тому числі й КНДР. Ключовий його урок полягає в тому, що обмінювати ядерну зброю має сенс лише на надійні гарантії безпеки. Цим шляхом свого часу пішли цілий ряд держав, які технологічно здатні створити ядерну зброю, від Австралії до Японії, і від Швеції до Південної Кореї. Справа в тому, що для США нерозповсюдження ядерної зброї є пріоритетом зовнішньополітичної стратегії починаючи із 1940-х років. Санкції й превентивні військові удари виявилися менш ефективними інструментами, ніж розповсюдження гарантій безпеки: і за останні 70 років американські безпекові зобов’язання безпрецедентно розширилися, втілюючись як у багатосторонніх форматах, таких як НАТО або АНЗЮС, так і у двосторонніх угодах, таких як із Японією або Південною Кореєю. Майже завжди мотивом таких зобов’язань виступає прагнення США запобігти тому, щоб їхні союзники набули ядерних можливостей. Цей урок свого часу не було засвоєно Україною. Ядерну зброї не слід обмінювати на гроші чи будь-які інші ресурси, не пов’язані із сферою безпеки. І нехай Україна не контролювала ядерну зброю на власній території. Це послаблювало її позиції у переговорах з Вашингтоном, але не позбавляло можливості вимагати більшого. В умовах 1994 року цим міг бути договір про безпеку із США, який містив би зобов’язання захищати Україну, яких немає в Будапештському меморандумі. Сьогодні, в умовах кризи міжнародної безпеки та браку довіри, і такого договору недостатньо.                                                        Микола Капітоненко

Зовнішня політика

Експертна дискусія: "Антиросійські санкції: інструмент впливу чи демонстрація безсилля?"

25 квітня Міжнародний центр перспективних досліджень провів експертну дискусію на тему: “Антиросійські санкції: інструмент впливу чи демонстрація безсилля?”. Режим санкцій діє вже чотири роки, а збереження чи розширення його обсягу встигло стати своєрідним критерієм успішності зовнішньої політики в цілому. Наскільки виправданий цей критерій? Чого можна досягти за допомогою санкцій і як краще їх застосовувати? “За допомогою санкцій можна запобігати подальшим порушенням, подальше застосування насильства - тут більш ймовірно досягти успіху. І це саме те, що спрацювало у санкціях Заходу проти Росії. З моєї точки зору, основна роль, яка була зіграна західними санкціями, - це якраз зупинення подальшої агресії Росії”, - зазначив експерт МЦПД Микола Капітоненко. “Санкції - це інструмент, частина стратегії, яка має бути спрямована на досягнення пріоритетних цілей. “І санкції - це інструмент, який має свою ціну і достатньо обмежену ефективність і який з часом створює складні дилеми, оскільки призводить до суперечливих наслідків”, - зазначив він. Як правило, санкції запроваджуються для впливу на країну, яка порушує узгоджені норми, міжнародні принципи, намагаючись змінити її поведінку. Вдаються до них відносно часто: так, із 26 санкційних програм, наразі активних у США, 12 були ініційовані протягом останніх 10 років; ООН після завершення “холодної війни” запроваджувала санкції більш як 20 разів, хоча до цього лише двічі. У переважній більшості випадків в сучасному світі застосовуються т.зв. “цільові” санкції на противагу санкціям всеохоплюючим, які були набагато більш популярними до 20 ст. Ключова відмінність між ними полягає у відокремленні відповідальних за здійснення певної політики груп чи осіб від решти населення країни, зазначив експерт. Згідно з дослідженням МЦПД, статистика останніх десятиліть вказує на те, що тільки приблизно у кожному четвертому випадку економічні санкції призводили до суттєвих змін у поведінці держави, проти якої були запроваджені. Найбільш висока ефективність санкцій - близько 50% - спостерігається у справі дестабілізації політичного режиму. Але і тут є суттєві застереження: зовнішні фактори можуть стати фактором консолідації суспільства довкола чинної влади. Між тим, на переконання Капітоненка, санкційна політика Заходу зараз не спрямована на зміну режиму у Росії. Говорячи про рекомендації із застосування санкцій Україною проти РФ, експерт наголосив на важливості підтримки змістовного діалогу з державами-партнерами: чим більш глибоким буде розуміння інтересів і суперечливих оцінок/позицій партнерів щодо антиросійських санкцій, тим більш продуктивним та тривалим буде співпраця в цьому напрямку. Також важливо створити ієрархію цілей, які повинні бути реалістичними, беручи до уваги потенціал та межу ефективності санкційної політики. Поруч з цим обмежувальні заходи проти РФ мають бути розширені, адже поки акцент зроблено на цільових санкціях, зокрема, персональних, зазначив він. Крім того, має бути врахована асиметрія у відносинах між Україною та Росією, адже, на переконання експерта, у цій парі Україна є слабкою та вразливою стороною, що принципово відрізняє українські антиросійські санкції від західних. Також економічні санкції повинні мати прозору процедуру та контроль за їх впровадженням, щоб не стати інструментом внутрішньополітичної боротьби з конкурентами, - зауважив Капітоненко. Міжнародний центр перспективних досліджень підготував можливі рекомендації зі стратегії застосування санкцій:  Підтримка більш змістовного діалогу із державами-партнерами. Чим більш глибоким буде розуміння їхніх інтересів і суперечливих оцінок/позицій щодо антиросійських санкцій, тим більш продуктивним та тривалим буде співпраця в цьому напрямі; Створення ієрархії цілей. Санкційна стратегія – як і будь-яка інша – не може бути ефективною без визначення першочергових цілей. Вони мають бути реалістичними, беручи до уваги потенціал та межу ефективності санкційної політики; Визначення оптимальних характеристик санкційного режиму; Важливим і ефективним є поєднання санкцій із погрозами наступних санкцій, а також із іншими інструментами тиску; Глибшого дослідження потребує питання багатостороннього формату антиросійських санкцій. З одного боку, єдність якомога більшої кількості країн у питанні антиросійських санкцій робить їх застосування не настільки дорогим або ризикованим для кожної з них окремо; Має бути врахована асиметрія у відносинах між Україною і Росією; Санкції мають бути інструментами державної політики з чіткою і зрозумілою логікою застосування та прозорими правилами. Перетворення їх на засіб боротьби із конкурентами дискредитує не тільки українські санкції проти Росії, але й підірве ефективність та довіру до санкцій в цілому; Застосування санкцій – інструменту складного, часом суперечливого і з урахуванням асиметрії українсько-російських відносин достатньо дорогого – має бути елементом двох стратегій: врегулювання конфлікту на сході України та визначення формату двосторонніх відносин з Росією. Дослідження: http://icps.com.ua/assets/uploads/images/images/eu/t_sankcii_a5_ukr_6_.pdf

Зовнішня політика

Десятиріччя після Бухарестського саміту: чи стала Україна ближчою до НАТО?

Десять років тому, коли світ був зовсім іншим, НАТО прийняла в Бухаресті Декларацію саміту, де в пункті 23 йшлося про відтермінування надання ПДЧ для України. Всі традиційні протокольні норми були дотримані, а дипломатичні формули – озвучені. В Україні, яка тоді, як втім і зараз, була охоплена передвиборчими пристрастями, новина викликала змішану реакцію. Хтось засмутився, вважаючи вакуум безпеки запрошенням для російського впливу. Хтось вочевидь зрадів – репутація НАТО була тоді в Україні не настільки блискуча як сьогодні. Політики, в свою чергу, думали про те, як розіграти карту НАТО на виборах, які знов обіцяли бути доленосними. Сьогодні Україна знову хоче до НАТО, знову говорить про ПДЧ, й знову готується до виборів. Очевидно, деякі із помилок десятилітньої давності будуть зроблені знов. Однак умови для таких помилок сьогодні набагато більш жорсткі. Чи ближча Україна до НАТО сьогодні, ніж була десять років тому? Скоріше за все, ні. Тому, що біжучи в бік НАТО, ми від неї віддаляємося, є три основні причини: міжнародна, українська та російська. Правильна оцінка питомої ваги кожної з них допоможе уникнути спрощень, розчарувань та помилкових рішень. Міжнародні фактори, що ускладнюють рух України в НАТО, знаходяться поза нашим контролем, мають довгострокову дію і найменше піддаються швидким змінам. У 2008 році життя країни-аспіранта (як це зараз модно називати) було порівняно простим і легким: роби «домашнє завдання» - тобто перетворюй країну на справжню демократію; та переконуй ключові країни-члени НАТО, що від тебе більше користі, ніж неприємностей. Міжнародна безпека, зокрема в Європі, була порівняно міцною: заморожені конфлікти на кшталт Придністровського були чи на найсерйознішими проблемами. Політика Росії була не до кінця зрозумілою, але в цілому передбачуваною. Інститути та механізми безпеки в Європі поки працювали. За кілька місяців по завершенні Бухарестського саміту ситуація змінилась із подіями серпневої російсько-грузинської війни. Є розповсюджена думка про те, що агресія Росії проти Грузії, так само як і пізніше проти України, стала наслідком ненадання ПДЧ обом країнам в Бухаресті. Наскільки вона обґрунтована – питання відкрите. ПДЧ не поширює на країну, якій надається, гарантій безпеки Альянсу, й у випадку агресії вона залишається наодинці. Чи була б агресія з боку Росії прискорена, затримана чи блокована іншим рішенням в Бухаресті – питання спекулятивне. Ми із простими завданнями для аспірантів зразка десятилітньої давності не впорались – і саме в цьому міститься основна причина гальмування на шляху до НАТО як тоді, так і зараз. Сьогодні ми повторюємо помилки минулого, наполегливо вірячи в те, що чим більш гучно та настійливо стукати в двері НАТО, тим швидше вони відчиняться. Десять років тому стукали за допомогою «листа трьох» - підписаної президентом Ющенком, прем’єром Тимошенко та спікером Яценюком заяви, що мала демонструвати єдність зазвичай не схильних до неї українських політиків. Сьогодні стукають за допомогою змін до законодавства, як тих, що вже відбулись, так і можливих конституційних. Як тоді, так і сьогодні багато розмов про референдум. Що цікаво – аргумент з референдумом, мабуть, спрацює тільки для російської аудиторії. Там все ще вірять в те, що НАТО розширювалась проти волі населення нових країн-членів із Східної Європи, для підтвердження чого як раз і посилаються на відсутність референдумів. НАТО переконувати референдумами не треба. Навряд чи там зараз хтось сумнівається в тому, що більшість українців справді хотіли б потрапити під захист Альянсу й розв’язати у такий нехитрий спосіб всі свої проблеми. Але НАТО цікавить не бажання українців, а спільні інтереси. Широке поле цих спільних інтересів з’являється у випадках, коли сусіднім країнам дійсно вдається стати демократичними та ефективними. Демократія для НАТО – операційний код та запорука довіри, а не просто красиві гасла. Для України, на жаль, поки що навпаки. Попередження про те, що без сильної демократії та правової держави вступити до НАТО не вдасться – це не риторика, а прагматичні вимоги. У 2008 році Economist Intelligence Unit поставив Україну в рейтингу демократій світу на 53 місце, в групу демократій із вадами. У 2017 ми знаходились – за версію того ж видання – на 83 місці в групі гібридних режимів. Якщо більше демократії означає наближення до НАТО, то що означає сьогоднішнє місце України в рейтингу демократичних держав? Звичайно, російський фактор грає свою роль, і грає її не на користь перспектив України в НАТО. Агресія Росії підірвала нашу безпеку, зруйнувала безпеку регіональну, підірвавши довіру до інститутів та держав. Ми наполегливо переконуємо європейців в серйозності російської загрози і для них теж, але навряд чи вони бачать розв’язання цієї проблеми через вступ України в НАТО. Для НАТО сьогодні критично важливо зберегти єдність та ефективність, а для цього треба підтримувати надійність Альянсу. Гіпотетичне членство України поставить – у разі подальшої агресії Росії – надто складні дилеми перед кожною державою-членом. Хоча часто вважається, що війна Росії в Україні підштовхує Київ в НАТО, це справедливо поки лише щодо суспільної думки. Наявність відкритого конфлікту та висока ймовірність його ескалації суттєво гальмують наш рух як до НАТО, так і до інших можливих коаліцій, оскільки множать кількість пов’язаних із Україною ризиків. Для тих, однак, хто вірить у вирішальну роль «Кремлівської руки» в блокуванні ПДЧ для України у 2008 році, є і добрі новини: сьогодні лобістські можливості Москви на міжнародній арені значно слабші. Десять років тому на боці прагнень України до ПДЧ грали міжнародна стабільність, сильна підтримка Вашингтона та набагато краща ситуація всередині країни. Сьогодні можна намагатися зіграти хіба що на суспільній думці українців та експлуатації загрози з боку Москви. Пристрасть до простих рішень робить міжнародне становище України все більш складним, і не схоже на те, що перспективи членства в НАТО є виключенням з цієї тенденції.                                                                                                      Микола Капітоненко 

Зовнішня політика

Чого (не) чекати від Майкла Помпео?

Наступного місяця колишній директор ЦРУ Майкл Помпео буде номінований на посаду президентом Трампом і, з ймовірністю близькою до ста відсотків, стане новим державним секретарем США. Республіканець з «Руху чаювання», колишній конгресмен, перебування якого «на одній хвилі» з Трампом вже викликало стільки коментарів, очікувань та побоювань по всьому світу, спробує відремонтувати механізм американської дипломатії, який багатьом – в тому числі в Україні – здається не надто ефективним. Дехто шукає причини такої неефективності у особі Рекса Тіллерсона, колишнього голови нафтогазового гіганта ExxonMobil, який з великими сумнівами погодився стати 69 держсекретарем США на початку минулого року. За рік, що минув, з ініціативи Тіллерсона розпочався процес сумнівного реформування Держдепу, одним з результатів якого став гострий брак кваліфікованих кадрів та падіння престижу дипломатичної служби. Ця ситуація може бути звичною для інших, але для США стала неприємним сюрпризом. Порожні вакансії, відсутність послів в ряді ключових держав, скорочення бюджету – все це рідко буває хорошими знаками. Щоправда, питання про те, чи не зіграв в цьому більш важливу роль фактор Трампа, а не Тіллерсона, залишається відкритим. Поза тим в американської зовнішньої політики вистачало й інших проблем, з якими за часів перебування Тіллерсона головою Державного департаменту впоратись не вдалось, і які залишаються на порядку денному його наступника. Серед найважливіших – Північна Корея, Іран, Китай та Росія. Навіть якщо залишити в стороні сенсаційно оголошену зустріч президента Трампа із лідером Північної Кореї Кім Чен Ином, для підготовки якої в нового держсекретаря залишиться катастрофічно мало часу, корейська проблема стає все більш складною для США. Повільна, але схоже впевнена розбудова Пхеньяном повноцінного ядерного арсеналу залишає Вашингтону все менше простору для маневру й створює в перспективі все більше взаємопов’язаних проблем. Час у Східній Азії може працювати проти США, і це їм навряд чи подобається. Тіллерсон виступав прихильником діалогу із Пхеньяном, Трамп, схоже, більшою мірою покладався на експромт, і вибір між цими альтернативами буде непростим для Майкла Помпео. Так само непростою буде тема Ірану, зокрема можливого перегляду Спільного всеосяжного плану дій з ядерної програми Ірану. Можливо, саме в Ірані – не географічно, а, звісно, політично – міститься ключ до відставки Тіллерсона, якому іранська угода, «здавалася нормальною», як про це сказав президент Трамп, коментуючи своє рішення про відставку держсекретаря. Сам Трамп є послідовним критиком цього документу, укладеного у 2015 році між Іраном, групою 5+1 та ЄС. Помпео виявив у критиці іранської ядерної угоди не менше послідовності, ніж Трамп і взагалі вважається «яструбом» з іранської тематики. Дует президента й держсекретаря в цьому питанні цілком може завершитися виходом США з угоди вже в цьому році. Зрештою, найбільш цікава для українців російська тематика теж не залишиться без уваги, хоча ймовірність принципових змін чи радикальних рішень на цьому напрямку американської зовнішньої політики мінімальна. Як раз позиція США щодо Росії переконливо демонструє ту саму інерційність та сталість, про які так багато говорили після сенсаційної перемоги самого Трампа в листопаді 2016 року. Незважаючи на різнонаправлену риторику, як до виборів, так і після них, російська політика адміністрації Трампа дуже незначно відрізняється від політики адміністрації Обами. Навряд чи особисті погляди Помпео здатні будуть щось принципово змінити. Серед цих поглядів, між іншим, є переконання в тому, що США мають енергійніше протидіяти ревізіоністським намірам Кремля, зокрема його крокам у Сирії та Україні. Але конкретики щодо того, як саме протидіяти російській політиці в Україні поки що бракує. В цьому контексті, звичайно, цікаво буде спостерігати за існуючим форматом залучення США до зусиль із управління конфліктом на Донбасі, уособленого в діяльності Курта Волкера. Об’єднати тематику втручання Росії у вибори, пошук рішень в Україні та Сирії, подальшу долю антиросійських санкцій в рамках єдиної цілісної стратегії щодо Росії стане для Помпео ще одним надскладним завданням. Це навіть якщо не брати до уваги побажання та пріоритети самого президента Трампа, лояльність до якого, схоже, поки що вважається чи не головним мотивом висунення кандидатури Помпео на посаду.                                                                                                 Микола Капітоненко