Зовнішня політика

Саміт Україна-ЄС: посмішки без перспектив, перспективи без посмішок

10.07.2018
img1
Василь Філіпчук
Головний Радник

У Брюсселі 9 липня відбувся 20-й саміт Україна - ЄС. Чим зараз, двадцять один рік опісля першого аналогічного заходу, є Україна для Євросоюзу та чого вдалося й не вдалося досягнути за всі ці роки непростих відносин?

ЄС для України

Двадцять років тому для України Євросоюз був насамперед механізмом пришвидшення внутрішніх реформ. У другій половині 1990-х, коли розрив у швидкості змін між Україною та її західними сусідами ставав все більш вражаючим, відповідь на питання, чому ми відстаємо, була очевидною: тому що вони стали членами процесу розширення ЄС, а ми – ні. Два головних фактори – політичний стимул у вигляді перспективи вступу і фінансово-інституційний у вигляді передвступної допомоги – зіграли потужну роль у реформах настільки різних країн, як Естонія чи Румунія, і стали локомотивом їхнього політичного і економічного розвитку. Хіба ми гірші? Якщо їх взяли в євроекспрес, то чому нам не можна? Геополітичні чи внутрішньоєвропейські аргументи тоді просто не сприймалися. На континенті панував євроромантизм, Росія була у глибокій внутрішній кризі, а в Україні головним завданням сприймався запуск реформ, які би дозволили відновити добробут та гарантувати демократичні зміни.

Якщо перший саміт Україна-ЄС 5 вересня 1997 року у Києві з тим же Жан-Клодом Юнкером (тоді прем’єр-міністром головуючого в ЄС Люксембургу, сьогодні – керівником Єврокомісії) сприймався як ознайомчий, то вже на другому саміті у 1998 році Україна чітко поставила вимогу визнати її європейські прагнення, право на вступ в ЄС і участь у процесі розширення. І фактично усі наступні саміти – до Майдану – питання визначення природи відносин та перспектив вступу України в ЄС було ключовим, адже від нього залежали й усі інші складові відносин, насамперед політична та фінансово-інституційна допомога ЄС у реформуванні країни.

Сьогодні, два десятиліття згодом, можна вже підсумувати, що ні політичного, ні фінансово-інституційного стимулу Україна від ЄС не отримала. Більше того, внаслідок намагання постійно пропіаритися на європейській тематиці скрізь, де треба і де не треба, документально зафіксовано, що чинна угода не лише не надає Україні статусу кандидата, але й не створює для цього жодних передумов, як і не передбачає надання відповідних фінансових ресурсів.

Наскільки ж тоді значимим і вагомим для сьогоднішньої України є "реформаторський" потенціал ЄС? Питання риторичне і перезріле. Воно базується на визнанні неспроможності українського політичного класу та керівництва до реформ та на концепції "доброго закордонного поліцейського", якому чомусь наші реформи важливіші, ніж нам самим. ЄС не зможе і вже не буде в силу низки обставин грати в Україні роль такого поліцейського – у нього не має ні повноважень (перспектива вступу), ні засобів підтримки і тиску (передвступна допомога). Реформи будуть здійснені українським політикумом самостійно (з чи без зовнішньої допомоги), або український політикум в його нинішньому вигляді перестане існувати.

Тоді чим для сьогоднішньої України є ЄС? Декілька років тому хтось запустив у обіг тезу про євроінтеграцію як про "цивілізаційний вибір" України. Автор тези щось напевне чув про Хвильового, але не читав творів Моне. Євроінтеграція – інклюзивний проект, проект за, а не проти когось, концепція зміни планетарного устрою, коли шляхом передачі суверенітету та інтеграції ринків буде об’єднано не лише один континент, але і всю планету. Ідеологія євроінтеграції не передбачає вступу "на зло комусь". Євросоюзу не потрібна Україна як бастіон проти Росії. ЄС не планує воювати з РФ, а для торгівлі бастіони зайві. Навіть зараз, коли приводом для Майдану та російської агресії стали саме стосунки України та ЄС, в Євросоюзі не готові надати Україні перспективу членства та передвступну допомогу. ЄС ніколи не захоче мати у своєму складі Україну як антиросійський проект. ЄС – яким би не було його майбутнє – завжди буде зацікавлений у використанні російського ринку, у геополітичних іграх з Москвою – і Україна тут буде або створювати додану вартість, приносити користь, прибуток партнерам і, відповідно, користуватиметься повагою, або залишатиметься проблемою – із усе меншим інтересом та зацікавленістю.

Об’єктивно ЄС сьогодні є одним з головних торгово-економічних партнерів, однак торгівля з Євросоюзом не стане фактором модернізації української економіки і якісного стрибка добробуту населення. Україна експортує в ЄС товари з низькою доданою вартістю і рівнем переробки, експортує високотехнологічні товари, негативний баланс у торгівлі для України за 2016 чи 2017 рік складав щорічно по три мільярди доларів, а значне зростання експорту в ЄС живих тварин (190,6%), риби i ракоподібних (220%), деревини (234,7%) чи виробів із соломи (203,1%) навряд чи змінить сировинний характер українського експорту. 

Змінити українську економіку і рівень життя можуть лише системні внутрішні реформи – від припинення контрабанди і рейдерства, зменшення тиску правоохоронців на бізнес до елементарного захисту прав власності та функціонування судової системи.

Природне місце, яке поступово могло би стати комфортним і для України, і для сусідніх країн – це перетворення її на європейський виробничий хаб, куди європейський капітал мігрував би від європейських зависоких податків та зависокої урегульованості. Але трапиться це, зрозуміло, не сьогодні, і нічого особливо спільного зі вступом в ЄС не матиме.

Україна для ЄС

Для Євросоюзу Україна завжди була "другою після Росії" за важливістю країною колишнього СРСР. Симпатичною, більш проєвропейською – але ще не такою, щоб їй відкривати двері й запускати до себе в дім. Сусід – так, співмешканець – ні. Саме у цьому була колись концепція італійського політика Романо Проді, який на посаді президента ЄК запропонував Україні, а також країнам від Марокко до Росії "все, крім інституцій". Іншими словами – ми вирішуємо, схвалюємо правила всередині інституцій, а потім ми з вами разом граємо за цими правилами. Чи, як він колись сказав одному українському політику, "ми вас пустимо на кухню". Не за стіл у вітальню, а на кухню. Там також є продукти.

Росія та Туреччина одразу відмовились від такої пропозиції, країни Північної Африки з радістю погодились. Україна ж – нібито і продовжувала наполягати на євроінтеграційних прагненнях, але і не заперечила проти суб’єктності в межах політики сусідства ЄС. Хоча з боку ЄС чітко говорилося з самого початку про те, що сусідство – це про дружбу, партнерство, торгівлю, безпеку. Але не про вступ.

Саме на таких принципах і була побудована нині чинна Угода про асоціацію. ЄС цією угодою досягнув своєї мети щодо України – поширити на її територію своє регулювання без допуску до ухвалення рішень, "to anchor Ukraine to the EU" – "заякорити", "причепити" Україну до ЄС без того, щоб надавати їй перспективи вступу.

Нинішня Угода про асоціацію дуже вигідна для Євросоюзу – адже в ній досягнуті усі цілі, які європейська політика сусідства визначила для стосунків ЄС із сусідніми країнами. А у відповідь ЄС не взяв на себе ніяких значимих зобов’язань і навіть юридично закріпив їх відсутність.

Це ж стосується і доступу до ринків та режиму вільної торгівлі, тим більше на визначених ЄС умовах. Від вільної торгівлі виграє економічно сильніший партнер – це норма міжнародної торгівлі. Тому відкриття ринків для сильнішої економіки зазвичай "продають" дуже дорого. У нашому випадку під соусом європрагнень ринки були відкриті просто тому, що ми хочемо вступити в ЄС. У результаті і ринки відкрили, і регулювання зобов’язались привести у відповідність до норм ЄС – але і кандидатом на вступ не стали, і якихось серйозних привілеїв доступу до ринків та фондів ЄС не отримали.

Що далі? Євросоюз влаштовує галузева інтеграція, безумовне приєднання України до тих чи інших ринків ЄС. Чи будуть захищені у цьому процесі інтереси українських виробників? Малоймовірно, якщо збережеться чинна логіка відносин. Це ж стосується енергетики й інших транспортних проектів – транзитна роль України зменшується, її місце успішно перебирають Білорусь чи Туреччина.

Ще більш проблемним видається питання вступу України до Митного союзу ЄС. Якщо це етап набуття членства, то безперечно. Якщо ж ні, то варто ініціаторам цієї ідеї все-таки до того, як її проголошувати, ознайомитись з документами, що регламентують функціонування Митного союзу ЄС. Чи готові ми відмовитись від зовнішньоторговельного суверенітету і віддати усі права Брюсселю – без доступу до інституцій ЄС і без права ухвалювати будь-які рішення? Чи готові ми, що митні надходження йтимуть в Брюссель і перерозподілятимуться інституціями, де наша вага мізерна? Хоча у порівнянні з нинішнім рівнем контрабанди на українській митниці, можливо, це все не так і катастрофічно. Але станом на сьогодні лише країна-кандидат Туреччина (поки що) є членом Митного союзу ЄС, не будучи ні членом ЄС, ні членом Європейської економічної зони. І труднощі у діалозі Брюсселя і Анкари не особливо заохочують до того, щоб повторювати турецький експеримент.

У будь-якому разі нинішній стан у відносинах з Україною ЄС влаштовує. Питання вступу заморожене на багато десятиліть, тому можна гратися з цими чи іншими подібними ініціативами: ризиків мало, виграш невеликий, але можливий.

Важливішим ж для ЄС зараз став публічний вимір стосунків з Україною. Попри бажання самого Євросоюзу, Україна таки стала "яблуком розбрату" у стосунках з Росією. Для ЄС принципово показати, що країна, яка пішла на конфлікт з Москвою через Угоду про асоціацію з ЄС, є історією успіху, а не історією провалу. Тим більше що поряд є чудовий приклад Молдови, яку ще нещодавно показували як зразок для наслідування у євроінтеграційних прагненнях, однак зараз там проросійські настрої та їхні виразники лише посилюються. У разі перемоги на наступних виборах в Україні кандидата, який запропонує національний порядок денний чи формулу нормалізації відносин з РФ (де ЄС може виявитись відсутнім), в Брюсселі це сприймуть як свою поразку. Саме тому зараз і запускаються такі тези, як "за останніх чотири роки більше реформ, ніж за попередніх 20". Щоб після зміни внутрішньополітичного маятника – в Україні чи в ЄС – мати виправдання щодо своєї політики стосовно України у постмайданні часи.

Сама ж Європа дуже швидко змінюється і еволюціонує у поки що невизначеному напрямі. Європа все менше асоціюється з Брюсселем, за останні роки центр ухвалення рішень остаточно перемістився у ключові столиці – Берлін і Париж. У країнах ЄС посилюються євроскептики, а у новому Європарламенті, вибори до якого відбудуться наступного року, може скластися ситуація, коли чи не третина євродепутатів дотримуватимуться антиєвропейських чи євроскептичних поглядів. Відцентрові тенденції і різні погляди на ЄС домінують у діалозі не лише Півдня і Півночі, але і у стосунках з нещодавніми новобранцями – молодими країнами ЄС. Кожне нове випробовування – чи фінансові труднощі, чи наплив мігрантів – вдається залагодити із все більшими зусиллями. ЄС переживав різні кризові етапи у своїй історії, але нинішній, поєднаний із першим в історії Євросоюзу виходом країни з його складу, стає справжньою екзистенційною кризою. Не до України зараз їм.

І не треба себе обманювати, одного дня ЄС знову ж стане таким філантропом, як був 1990-х щодо наших сусідів. Власне, і самі наші сусіди своєю поведінкою останні роки дали урок старим країнам-членам щодо невдячності вчорашніх вихованців. У ЄС немає цілісної стратегії щодо України, є скоріше спільний найнижчий знаменник поглядів різних країн. І вийти за межі питань, де є інтерес усіх, дуже складно. А інтерес усіх у контексті України сьогодні не тільки і не стільки торгівля, реформи, боротьба з корупцією, скільки безпека. Без врегулювання конфлікту на Донбасі зокрема та з Росією загалом потенціал співробітництва України та ЄС буде обмеженим. Ми все більше залишатимемось заручниками чергового повороту виборчих симпатій у тій чи іншій країні, якогось нового політика, який таки запропонує повернутися до business as usual з Росією.

Лише врегулювання конфлікту і відновлення стабільності разом з внутрішніми реформами безпеки може повернути Україні статус надійного транзитера, привабливого інвестиційного чи торговельного партнера. І це треба робити нам самим. ЄС не візьме на себе витягування України ні з кризи з РФ, ні з внутрішніх економічних проблем. Україна може покладатися лише на себе. І бути конструктивною і корисною для інших. Іншого вибору не існує.

Публікації за пріоритетом «Зовнішня політика»
Зовнішня політика

Три дороги для Британії: чому на шляху до Brexit немає виграшної стратегії

Уряд Великої Британії затвердив угоду про Brexit. Два міністри і держсекретар міністерства у справах Північної Ірландії вже подали у відставку, з різних причин вважаючи угоду неприйнятною. Консерватори збирають листи недовіри до прем’єр-міністра. Так виглядає на практиці реалізація надскладного завдання, яке 17,4 мільйони британців – майже 52% з тих, хто проголосував – поставили перед своїм урядом, підтримавши рішення про вихід країни з Європейського Союзу на референдумі 23 червня 2016 року. Велика Британія приєдналася до Європейських співтовариств у 1973 році. Більше сорока років поспіль поглиблення і поширення інтеграційних процесів в Європі тривало за участі Лондона. І хоча свого часу шлях Британії до вступу в ЄС був нелегким, вийти з союзу сьогодні виявляється не простіше. Однак те, що колись здавалося лише гіпотетичною можливістю – реалізація права виходу з ЄС однією з країн-членів, – зрештою стало реальністю, і ця реальність невпинно наближається, створюючи нову розстановку сил в Європі. Позиції уряду Терези Мей від початку були слабкими. У Лондона надто мало козирів у порівнянні з несподівано єдиним фронтом, який формує решта 27 держав-членів ЄС.Економіка Британії – це 15% економіки ЄС. Але це Лондону, а не решті 27 учасників, потрібно було дбати про умови виходу з Євросоюзу, докладати зусиль і йти на поступки. Бо навіть якщо ці умови не будуть узгоджені до дедлайна, вихід все одно відбудеться. А Brexit без угоди найбільше вдарить саме по Британії. Та й вже сьогодні втрати економіки країни від наслідків рішення про майбутній вихід з ЄС оцінюються у 2,5-3% ВНП щорічно. Процедура виходу створила ідеальні умови для кризи. Час для прийняття рішень – жорстко обмежений. Після активації в березні 2017 року статті 50 Договору про Європейський Союз розпочався зворотній відлік часу, і завершиться він 29 березня 2019 року. Британія вийде з ЄС, з угодою чи без неї. Тому Тереза Мей, захищаючи в Лондоні узгоджені з Брюсселем умови, абсолютно права: простір можливих рішень для Британії звузився до трьох. 1) Вихід без угоди 2) Вихід з тією угодою, яку вдасться укласти на основі досягнутої на експертному рівні 3) Відмова від Brexit. При цьому жодне з цих рішень не є простим. Вийти без угоди – означає втратити всі переваги інтегрованості до європейського економічного простору, залишившись із рівнем, який надається умовами СОТ, і базовим рівнем доступу до фінансових ринків. Покращити умови поточного варіанта угоди, яку представила Мей і яка спровокувала настільки гостру реакцію в Лондоні, буде важко – у Британії бракує переговорних важелів в діалозі з ЄС. Доказом цього стало те, як швидко й одноголосно влітку відкинули план Чекерс. М’який Brexit, якщо взагалі відбудеться, то на умовах ЄС, а не Британії. Це нерадісна новина для Лондона, але це – реальність. Поки що за умовами угоди Британія погодилася на перехідний період тривалістю 21 місяць, а також виплату в бюджет ЄС 39 млрд фунтів в якості "рахунку за розлучення", що багато хто вважає поразкою. Крім того, залишаються далекими від оптимального врегулювання питання безпеки. Якщо з Гібралтаром ситуація простіша, то питання Північної Ірландії стоїть так само гостро. Якщо Британія вийде з ЄС без угоди і відновить контроль над кордоном, то цей кордон фізично з’явиться між Північною Ірландією та Ірландією, чого не хочуть ані в ЄС, ані в Британії. А якщо Лондон, як і обіцяє, залишить прозорий кордон – то це означатиме, що Північна Ірландія буде відірвана від британського митного простору, що, знову ж таки, є неприйнятним для британських політиків. Додатковий політичний тиск, пов’язаний із збереженням територіальної цілісності країни та уникненням ескалації історичних конфліктів, не покращує переговорні позиції британського уряду. І, нарешті, третій варіант, із повторним референдумом містить надто багато ризиків. Чи готові консерватори брати на себе відповідальність за те, що не змогли втілити в життя прагнення більшості, висловлене прямим голосуванням? Що тоді вважати демократією? І головне – чи погодиться Євросоюз зупинити процедуру виходу Британії? Адже Договір про ЄС такої можливості не дає. За ним процедура виходу має завершитися 29 березня 2019 року, без варіантів. "Brexit означає Brexit", – не втомлюється повторювати на брифінгах з цього приводу президент Єврокомісії Жан-Клод Юнкер. До того ж євроскептичні настрої, традиційно сильні у Британії, нікуди не зникають, і якщо створити прецедент повторного референдуму, це може закласти міну уповільненої дії під політичну систему країни. Права Тереза Мей і в тому, що справа стосується національних інтересів. Хоча, як і більшість політиків, вона спекулює цим красивим поняттям. Уявлення про те, що відповідає національним інтересам у ситуації, що склалася, суттєво розходяться. М’який Brexit із збереженням членства у спільному ринку ЄС та свободи пересування залишає більше економічних й торговельних можливостей, в той час як жорсткий – надає максимум свободи у світі, де, схоже, знову зростає попит на односторонні дії. Перед ЄС теж стоїть непросте завдання: зробити так, щоб ціна, яку заплатить Британія за вихід, виявилася достатньо великою для попередження подальшого розпаду Союзу, і водночас – зберегти рівень співпраці, який відповідає ступеню реальної інтеграції Єдиної Європи з Великою Британією. Вихід без угоди, схоже, стає грою з негативною сумою, де у підсумку програють всі. Тому шанси на те, що позиційна, важка боротьба за умови угоди триватиме до останнього, залишаються високими. Документи, що супроводжують Brexit, виглядають часом як привезені з далекого минулого. В них можна побачити, з одного боку, обережні сподівання на співпрацю там, де ще вчора панував принцип наднаціональності, а з іншого – традиційну для століть європейської дипломатії взаємну недовіру. Європа, до якої ми прагнемо, стає іншою. Автор: Микола Капітоненко

Зовнішня політика

Блукаючи в "сірій зоні". Зовнішня політика України напередодні виборів

Формувати і реалізовувати зовнішню політику України ще довго доведеться виходячи з розуміння наших слабкостей. Простір для серйозної передвиборчої розмови на тему зовнішньої політики обмежений кількома базовими істинами і визначається набором простих фактів. Прагнення нагромадити спекуляції, мрії і просто міфи та видати це за зовнішньополітичний курс є цілком зрозумілим, особливо напередодні виборів в країні з непідконтрольними територіями, але, тим не менш, є безперспективним. Факт перший: Україна залишається слабкою і бідною країною. За чотири роки ми не виграли боротьбу на найважливішому фронті - фронті реальних змін в організації життя країни. Можливо, ми навіть віддалилися від цієї мети, вимушено витрачаючи ресурси на оборону. Ясності з тим, що все-таки важливіше і куди варто направляти наші убогі фінансові можливості, так і не з'явилося. Роками ведучи розмови на всіляких круглих столах по двох фронтах - внутрішні реформи і стримування агресії - ми не зробили вибір і не зрозуміли їх взаємному зв'язку, і закономірним підсумком стало розпорошення ресурсів і продовження старих перевірених практик. Україна зберегла колишні знайомі позиції в ключових рейтингах: слабкості держави, якості демократії, конкурентоспроможності і добробуту. Ми, як і п'ять років тому, гібридний не цілком демократичний режим і одна з двох найбідніших держав Європи. Стаття Миколи Капітоненко у виданні Ліга.net, доступна за посиланням: https://www.liga.net/politics/opinion/blujdaya-v-seroy-zone-vneshnyaya-politika-ukrainy-nakanune-vyborov?fbclid=IwAR2d7a8dUDoG4zY66e0pduwUDMGD0uqBJD5JmK95g_M6y6HkOLrD6t3GdCw

Зовнішня політика

Візит Ангели Меркель в Україну: підсумки

Другий за останні чотири роки візит Ангели Меркель в Київ збігся у часі з її рішенням піти з посади лідера Християнсько-демократичного союзу Німеччини та не брати участь у боротьбі за наступне канцлерство. Може статися, що ці рішення для України виявляться важливішими, ніж сам візит. Політична фігура Меркель займає центральне місце у зовнішньополітичному та безпековому ландшафті Європейського Союзу, а також у збереженні режиму антиросійських санкцій. Берлін претендує на статус політичного лідера ЄС і розцінюється багатьма як справжній претендент на гегемонію в Союзі після завершення виходу Великобританії. Роль економічного двигуна ЄС останнім часом доповнюється ініціативами ФРН у сфері безпеки та зовнішньої політики. Саме Меркель в липні поточного року виступила із заявою про те, що ЄС не може більше покладатися на силу США. Відповідальність за європейську безпеку в її нинішньому стані – вкрай непроста справа. Дестабілізований схід континенту, повна неясність із перспективами проекту Східного партнерства, довгограюче питання біженців, поглиблення ліній розколу всередині самого ЄС – все це дуже важко піддається цілеспрямованому управлінню. Однак, схоже, у Німеччини немає вибору: Європа потребує лідера. Конфлікт на Сході України й окупація Криму – вкрай серйозні довгострокові виклики для ЄС. Зрозумілої відповіді на питання про те, що робити з Росією немає. За таких обставин Німеччина є учасником Норманського формату, однаково відповідаючи як за його обмежену ефективність, так і за досягнення у вигляді зниження ризику повномасштабної війни. Цей формат – мінімальний спільний знаменник загальноєвропейського підходу до ситуації в Україні. Саме цей статус Берліна визначає порядок денний нинішніх відносин із Києвом. Ймовірно, обидві сторони мають одна до одної довгий список претензій. Україна підозрює ФРН у надто поблажливому ставленні до Кремля та персонально до російського президента. Німеччина скептично оцінює темпи реформ, наполегливо вказуючи на важливість боротьби із корупцією, децентралізації та інших кроків, які наблизили б Україну до європейських стандартів демократії та ефективності. Але навіть маючи претензії, сторони об’єднані самою ситуацією і потрібні одна одній. З якоїсь точки зору візит Меркель до Києва – це символ такої взаємозалежності. ФРН довго намагалася вести складну гру між Москвою та Києвом, поєднуючи прагматизм та цінності у своїй політиці. Побудова Північного потоку-2 та санкції проти Росії, підтримка України та наполегливі слова про необхідність тримати діалог з Москвою. Часом складається враження, що Берлін ніяк не може визначитися із тим, який ресурс в сучасному світі цінніший – правила гри чи гроші. Своєрідну точку рівноваги було знайдено чотири роки тому у формулюваннях Мінських домовленостей. Припинення збройного протистояння, відведення військ, відновлення контролю над кордоном, децентралізація та вибори в Україні. Ці слова канцлер Німеччини повторювала в різних варіаціях та різних форматах безліч разів. Повторила вона їх знов і під час візиту до Києва. Символом прагматичного підходу Берліну до зовнішньої політики став, принаймні в Україні, газопровід Північний потік-2. Після його запуску Україна втрачатиме лише від зменшення транзиту газу її територією від 2 до 3 млрд. доларів щорічно. Це приблизно стільки, скільки ми витрачаємо на армію. До цього додадуться ризики знецінювання нашої газотранспортної системи, зростання залежності від зовнішніх постачань газу, ймовірне погіршення умов таких постачань і т.п. Німеччина готова на таке послаблення України, бо на кону стоять її інтереси: економічні, енергетичні та геополітичні. Ми програли довгу риторичну боротьбу проти Північного потоку-2, апелюючи здебільшого до морального боку довгострокової співпраці з агресором. Для нас урок полягає в тому, що треба вчитися розмовляти мовою прагматичних інтересів. Який урок засвоїв Берлін – відкрите питання. Енергетична безпека в Європі теж серед важливих пунктів порядку денного візиту Меркель до Києва. На цей раз сеанс одночасної гри с Києвом та Москвою має принести Німеччині статус газового хаба Європи, але й зберегти достатньо морального авторитету щоб й надалі претендувати на статус ефективного посередника в російсько-українському конфлікті. Ще один традиційний для Меркель наголос зроблено на внутрішніх реформах в Україні. Німеччина фінансово допомагає Україні, і готова допомагати ще більше, зокрема в тому, що стосується розв’язання проблем вимушених переселенців. Але допомога має бути ефективною. Берлін хоче бачити Україну правовою, демократичною та з мінімальним рівнем корупції. Хоче, але не знаходить достатніх можливостей тиску на Київ. Із урахуванням виборчого 2019 року канцлер напевне захоче бути в курсі останніх новин перегонів та поглядів ключових їхніх учасників. Два сюжети в українсько-німецькому діалозі є відносно новими: миротворча місія на Донбасі та загострення в Азовському морі. Щодо можливого розгортання миротворців позиції Берліну близькі до позицій Києва. І як раз цей момент може стати точкою більш активної співпраці. Риторика Меркель на користь розгортання місії на всій неконтрольованій території Донбасу створює можливості координації позицій України та Німеччини в ООН і більш системного тиску на Росію, особливо якщо до цього вдасться долучити Францію та США. Щоправда, відповіді на питання про те, як змусити Кремль відійти від його поточної позиції не знать, ані в Києві, ані в Берліні. Ситуація в Азовському морі може стати джерелом занепокоєння для Німеччини. Потенційна ескалація не сприяє ані загальному контексту врегулювання конфлікту на Сході України, ані перспективам Чорноморської безпеки. До вже існуючих проблем можуть додатися нові, і на реакцію Берліну будуть чекати багато хто. В інтересах ФРН зайнятися превентивними кроками й не допустити виникнення нового фронту російсько-українського протистояння. Цілком можливо, що це був останній візит канцлера Ангели Меркель до Києва. Він, скоріше запам’ятається націленою у майбутнє зустріччю із студентами Київського університету імені Тараса Шевченка, аніж проривними політичними рішеннями.                                                                                                                    Микола Капітоненко

Зовнішня політика

Київ vs Будапешт: що відбувається в українсько-угорських відносинах?

Відносини між Україною та Угорщиною останнім часом являють собою хрестоматійний приклад кризи, в якій жодна із сторін не вважає поступки прийнятними, в той час як обидві переоцінюють власні можливості й недооцінюють пов’язані із конфліктом ризики й втрати. Більше року тривають гострі суперечки, тригером для яких виступив новий Закон про освіту, що його було прийнято українським парламентом 5 вересня 2017 року. Реакція угорців, що спочатку стосувалася захисту прав меншини та території України отримувати освіту угорською мовою, швидко поширилася на питання євроатлантичної інтеграції України, громадянства та політичної співпраці. Конфлікт вийшов на високий рівень, набув ознак скандалу і, здається, має потенціал до подальшого поглиблення. Точно можна сказати, що обом країнам варто готуватися до тривалого періоду охолодження та взаємної недовіри. Що пішло не так? «Зіткнення ідентичностей» або «модус вівенді» Відносини Угорщини та України знали набагато кращі часи. Сусіди, об’єднані спільними проблемами й викликами у сфері безпеки, географією та історією, довгий час залишались друзями. Угорщина однією з перших визнала незалежність України, а згодом стала одним із ключових регіональних партнерів. Політична співпраця поглибилась після того, як Угорщина приєдналась до НАТО та ЄС, а Україна зробила європейський та євроатлантичний вектори пріоритетними у своїй зовнішній політиці. Однак в певний момент ситуація почала змінюватися. Угорці стали концентрувати додаткову увагу на правах етнічних меншин у сусідніх державах; українці зайнялись розбудовою національної ідентичності на тлі окупації Криму та збройного конфлікту на сході країни. В обох державах спекуляції на історичних та національних темах почали користуватися підвищеним попитом; в той час як в регіоні Східної Європи підсилилися праві політичні ідеї та сили. Низький рівень економічної взаємозалежності й торгівлі давався взнаки: користь від ворожнечі переважала наявні виграші від співпраці. Угорщина як член НАТО та ЄС отримала додаткові важелі тиску на Україну, яка зробила членство в обох організаціях пріоритетом своєї зовнішньої політики. Навіть без жодної «руки Кремля» мотивів для підвищення ставок вистачало обом сторонам. Ескалація відбувалася швидко й прогнозовано. Після прийняття Верховною Радою нової редакції закону про освіту, де звужувалося право етнічних меншин здобувати освіту рідною мовою, Будапешт пообіцяв блокувати подальше зближення України з НАТО та ЄС. Практичним кроком в цьому напрямку стало перешкоджання роботі комісії Україна-НАТО (КУН) на найвищому рівні. Згодом угорський уряд запланував призначення «уповноваженого міністра, відповідального за розвиток Закарпатської області та програми розвитку дитячих садків Карпатського басейну», що викликало рішучі протести з боку офіційного Києва. Однак найбільш гучним на сьогодні скандалом стала роздача угорських паспортів в консульстві Угорщини в Береговому, яке потрапило на відео. Після цього інциденту, який було охарактеризовано заступником міністра закордонних справ Україні В.Бондарем як те, що «Угорщина поводиться так, наче Закарпаття є її територією», Україна вислала угорського консула, на що Угорщина відповіла симетрично. Роздача угорських паспортів на Закарпатті триває щонайменше з 2011 року, однак саме особливості нинішнього сприйняття сторонами одна одної загостюють ситуацію. Безумовно, реакції обох сторін обумовлюються логікою вже наявного протистояння, а кожен черговий крок сприймається вкрай вороже, в той час як дії та наміри іншої сторони викликають максимальну підозру. В такій атмосфері взаємної недовіри наступний кризовий момент залишається питанням часу. Сьогодні відносини Угорщини та України знаходяться в кризовому стані, і найближчим часом ця криза радше поглибиться, аніж буде розв’язана. Реакція Будапешту на прийняття Україною нової редакції закону про освіту була рішучою, демонстративною та продуманою. Риторика у відповідь з боку України не забарилася, і дуже швидко сторони зайшли у глухий кут взаємних звинувачень та погроз. Чи можуть Київ та Будапешт дозволити собі розкіш довготривалого конфлікту в умовах нинішньої геополітичної ситуації? Схоже, можуть. За наявності певних вмінь з нього навіть можна отримувати користь. Протистояння із сусідами є сильним та дешевим фактором внутрішньої мобілізації, який із задоволенням використовуватимуть схильні до популізму угорські та українські політики. Ціною, однак, стане послаблення міжнародних позицій обох держав. Для України таке послаблення виглядає більш небажаним, як і в цілому позиції України в конфлікті із Угорщиною виглядають слабшими. Ми, звичайно, більші, але Угорщина може ефективно використовувати своє членство в ЄС та НАТО в якості інструменту тиску. Якщо справи підуть так і надалі, то подальше розгортання подій можна умовно назвати «зіткненням ідентичностей». В ньому буде менше масштабності, ніж у зіткненні цивілізацій, але в усьому іншому паралелі будуть виправдані. Ідентичності будуватимуться на символічних елементах, протиставленні із сусідами, міфологізації та героїзації власної історії. В результаті це розширюватиме культурні розриви, зменшуючи шанси для діалогу в майбутньому. Українці та угорці ризикують тим, що незабаром говоритимуть різними мовами – не тільки у лінгвістичному, але й у змістовному сенсі. До певної міри обидві країни стали заручниками регіональних процесів, зокрема зростання впливу націоналізму як політичної ідеології. Регіон Східної Європи опинився у центрі настроїв та емоцій, притаманних періоду сторічної давнини. Тоді розпад імперій та виникнення нових держав спровокували гонку за ідентичностями: країни регіону створювали національні міфи й долали важкі наслідки Першої світової війни. Це тоді формування нових ідентичностей у Східній Європі пішло переважно шляхом етносимволізму із ставкою на мову, історію, символи, що зрештою провело умовний кордон між раціональним громадянським націоналізмом на заході та містичним ірраціональним та етнічним націоналізмом на сході Європи. Сьогодні завдання полягає в тому, щоб знайти шляхи відходу від зіткнення ідентичності та реалізувати більш оптимістичний сценарій під умовною назвою «модус вівенді». Такий сценарій передбачатиме можливість співіснування із відмінностями, діалогу з різних позицій і спільного пошуку механізмів для захисту інтересів один одного. Битва синдромів Як це часто буває, ситуація ускладнюється історичними факторами. Як Україна, так і Угорщина мають складне минуле, сповнене драм і травм, і минуле це здійснює сильний вплив на шляхи формування та розвитку національних ідентичностей та сприйняття відносин із сусідами. Коротко дію цього ефекту можна назвати «битвою синдромів». В Угорщині такий синдром зветься «тріанонським». Програвши Першу світову війну, Угорщина за умовами Тріанонського договору 1920 року втратила більше двох третин своєї території і більше половини населення, а етнічні меншини угорців загальною кількістю більше трьох мільйонів людей опинились в межах кордонів сусідніх держав. Всередині Угорщини тяжкі умови миру були сприйняті як національна трагедія, що значною мірою сприяло формуванню реваншистської зовнішньої політики в період між Світовими війнами. Після завершення Другої світової війни територія Угорщини в цілому збереглася у рамках, визначених умовами Тріанонського договору. І хоча «тріанонський синдром» сьогодні годі й порівнювати із тим, що був у 1920-30-х роках, коли державні прапори приспускалися на знак жалоби із приводу підписаної угоди, але він продовжує існувати у суспільній свідомості і – що важливіше – використовуватися політичними силами для легкого й швидкого завоювання суспільної підтримки. Етнічні меншини угорців у сусідніх країнах – а найбільшою з них є півторамільйонна меншина в Румунії – є важливою складовою «тріанонського синдрому». В сучасному світі, де перегляд кордонів держав є вкрай дорогою, неефективною, рідкісною та сумнівною справою для відвертих та цинічних ревізіоністів, саме захист прав етнічних меншин стає основним інструментом етноцентричної політики, своєрідним сучасним аналогом іредентизму. Концепція «великої Угорщини» в період між Світовими війнами передбачала збирання територій; сьогодні замість неї діє опція державної політики активної підтримки національних меншин в сусідніх державах. В Україні є свої синдроми. Вони не мають такої очевидної історичної точки виникнення, але також пов’язані із історичною пам’яттю, боротьбою за державність та побудовою національної ідентичності. Можливо, саме зараз формуються такі синдроми – кримський, донбаський або навіть будапештський, за назвою відомого меморандуму – які в майбутньому впливатимуть на сприйняття українцями історії, сусідів та власної долі в Європі. Так чи інакше, ці синдроми впливають на рішення як всередині держави, так і стосовно сусідів. Розбудова національної ідентичності на основі етносимволізму – із використанням мовних, релігійних маркерів та історичних символів, із героїзацією окремих періодів історії та переосмисленням історичних помилок – несе додаткові ризики загострення відносин із сусідами. А якщо ці сусіди теж приймають рішення під впливом історичних спогадів, то такі ризики подвоюються. Що робити? Обидві країни втрачають від продовження та загострення конфлікту. Україна отримує абсолютно зайві проблеми на своїх західних кордонах та додаткові гальма у подальшому зближенні із НАТО та ЄС. Угорщина теж ризикує. Санкції проти Будапешту, що обговорюються всередині ЄС, виглядають вкрай малоймовірними, але імідж країни, якій бракує європейських цінностей, не принесе користі Угорщині в майбутньому. При цьому етнічні меншини – угорська в Україні та українська в Угорщині – замість якнайповнішого захисту своїх інтересів отримують додаткові ризики. Щоб подолати логіку протистояння, необхідні складні та нестандартні рішення. Прості формули, на кшталт «залишити історію історикам» зі схожого за мотивами українсько-польського конфлікту, не спрацюють. Подібного роду конфлікти містять забагато політики щоб покладати надії на істориків. Навряд чи виправдаються і надії на взаємозалежність, тобто на те, що спільні економічні інтереси переважатимуть над мотивами ескалації міжнаціонального протистояння. Частка Угорщини у зовнішній торгівлі України складає біля 3%, а часта України у зовнішній торгівлі Угорщини – приблизно вдвічі менша. Отже формула успішного розв’язання має спиратися на політичну складову. Одним із можливих шляхів може стати створення більш широкого регіонального контексту. Якщо усвідомити, що Україна та Угорщина – частини єдиного регіону, налагодження співпраці та підтримка спільної згоди в якому може суттєво розширити можливості обох країн, тоді рівень ескалації конфлікту можна буде тримати під контролем. Регіональний рівень може відкрити нові горизонти для обох держав, якщо вони зможуть вийти із полону мислення виключно категоріями сьогоднішнього дня. В Україні часто можна почути посилання на «руку Кремля» й на те, що конфлікти України із сусідами відповідають інтересам Москви. Такий аргумент навряд чи стане переконливим для Будапешта: тільки 6% угорців вважають загрозою можливу ескалацію чи розширення російсько-українського конфлікту. Краще все ж таки зробити ставку на аргумент щодо того, що двосторонній конфлікт підриває потенціал самих Угорщини та України. Важливо також зрозуміти, які інтереси стоять за заявленими позиціями сторін. Іноді такі інтереси бувають достатньо простими, але часто бувають складними. Про те, чого прагне інша сторона, краще не здогадуватися чи спекулювати, але знати. У відкритому діалозі з цих питань зацікавлені і Київ, і Будапешт. Розширення комунікації, пояснення власних мотивів, своєчасне інформування про наміри здатні зміцнити двосторонню довіру навіть за умов кризи у відносинах. Крім того, розуміння інтересів опонента відкриває дорогу до взаємних поступок. Відкриття нюансів дозволить перетворити ситуацію із чорно-білого протистояння «добра і зла» на сповнену напівтонів картину. Це, в свою чергу, дозволить подивитися на можливості взаємних поступок не з позицій гри з нульовою сумою, а із бажанням знайти спільні рішення. Додатковим корисним кроком могло б стати щось на кшталт неформальної угоди про невикористання антиугорської та антиукраїнської риторики у внутрішніх наративах обох країн. Очевидно, що національні питання в обох державах стали засобом мобілізації електорату й залишаться ним ще протягом тривалого часу. Національні гасла, історичні міфи та етнічні символи набагато простіше застосовувати в політичній боротьбі, ніж непопулярні та складні реформи. Тим не менше, має сенс зробити національну риторику для здобуття популярності якомога дорожчою. Межа між патріотизмом та ксенофобією чи етнічною ворожнечею має бути проведена спільними зусиллями. Обидві країни могли б пошукати можливості реалізації спільних проектів у сферах, що становлять для них значний інтерес: енергетика, регіональна безпека, екологія, боротьба із транснаціональними загрозами. Якщо це дасть змогу елітам заробляти більше політичних балів, ніж це виходить за допомогою агресивної риторики, то з’явиться шанс зійти із найбільш ймовірного шляху «зіткнення ідентичностей» та реалізувати сценарій «модус вівенді». До стратегічного партнерства все ще буде далеко, але й кризових явищ у відносинах буде набагато менше. Висновки Конфлікти між сусідами на ґрунті етносимволізму – мови, прав нацменшин, трактування історії – явище небезпечне і важко піддається регулюванню. В таких конфліктах діє логіка «гри з нульовою сумою», а у підсумку вони часто стають грою із сумою від’ємною, в якій програють всі. Як Україна, так і Угорщина втрачають від затягування поточної кризи. Втрачають час, можливості, імідж та перспективи. Можливо, Україна втрачає більше, але навряд чи це може стати достатнім втіхою у відносинах між потенційними партнерами. І Київ і Будапешт пережили немало прикрих та болісних історичних уроків, які мали б підказувати, що окрім інтересів національних егоїзмів існують ще й інтереси регіональної безпеки, а також ще більш широкий трансатлантичний контекст. Від подолання перепон для співпраці можна виграти набагато більше, ніж доведеться за них заплатити.

Зовнішня політика

ПАРЄ: уроки однієї перемоги

Поразки Росії ми вважаємо своїми перемогами, і міжнародні організації в цьому відношенні нагадують поля бойових дій. У вівторок, 9 жовтня, таким полем стала Парламентська асамблея Ради Європи (ПАРЄ). Україна здобула тактичну перемогу, коли європарламентарі відмовилися приймати зміни до регламенту, які дозволяють скасувати санкції проти російської делегації. У росіян потужне лобі в керівництві ПАРЄ і, очевидно, що вони докладуть зусиль щоб розширити число своїх прихильників в організації. Українській делегації ще належить відстоювати інтереси нашої країни в уже більш складних умовах. Рада Європи, заснована в 1949 році - одна з найстаріших європейських організацій. У її склад входять 47 держав - досить значне представництво. ПАРЄ - теж стара і представницька, хоча і не приймає юридично обов'язкових норм, однак обирає суддів Європейського суду з прав людини і призначає ряд інших міжнародних чиновників. Займається ПАРЄ, переважно, обговоренням демократичних свобод: права людини, права меншин, верховенство права і розвиток демократії. Для України всі ці питання як були актуальними в 1995 при вступі до, так і зберігають актуальність до цього дня. Навряд чи, хто-небудь в ПАРЄ 20 років тому могли передбачити, що замість проблем демократизації Східної Європи, доведеться реагувати на відкриту агресію однієї держави-члена та окупацію частини території іншої держави-члена. Для Асамблеї це стало досить болючим викликом. Генсек Ради Європи Турбйорн Ягланд заявив, що Росія не повернеться в ПАРЄ в 2019 р хоча до прийняття такого рішення його секретаріат розіслав депутатам секретний документ про неправомірність санкцій проти російської делегації. 9 жовтня ПАРЄ відмовилася обговорювати документ, що відкриває дорогу до зняття санкцій з російської делегації і її повернення до повноцінної роботи. Санкції були накладені в зв'язку з тим, що Держдума схвалила агресію проти України в 2014 році і тим самим порушила фундаментальні принципи організації. Протягом останніх років Кремль вів дипломатичну роботу, домагаючись скасування цих санкцій. Як показало засідання ПАРЄ 9 жовтня, поки ця робота не принесла потрібних росіянам результатів. Крім радості за результат подій, нам слід замислитися і над тим, які уроки слід засвоїти з подій в ПАРЄ. Урок перший полягає в тому, що потрібно трохи менш егоцентрично сприймати багатосторонні формати та майданчики. Провал ініціативи російської делегації, що відкриває шлях до скасування санкцій проти них, - не тільки наша перемога. Це - загальний результат оцінок і позицій складної організації, яку представляють 324 члени - політики з дуже різним бекграундом. Вони переслідують власні цілі та керуються своїм розумінням ситуації; не факт, що їх позиція - результат наших зусиль. Цей урок буде корисний навіть не стільки в подальшій роботі в ПАРЄ, скільки в інших питаннях: від реформування ООН до підтримки режиму антиросійських санкцій. Ми залежимо від міжнародних партнерів, оскільки виступаємо слабкою стороною асиметричного конфлікту. І ми повинні віддавати належне їх прагненням і інтересам. Важливо і те, що ситуація залишається складною. Питання про повернення російської делегації до повноцінної роботи, безумовно, ще буде підніматися, так само, як і росіяни продовжать його активно лобіювати. Урок другий полягає в тому, що нам потрібно продумувати свої дії при різних сценаріях. Росія може повернутися. І тоді готова буде парламентська делегація України працювати в більш складних умовах? Працювати в багатосторонніх форматах означає глибоко розуміти інтереси інших, вміти будувати коаліції з найрізноманітніших питань, вміти поступатися партнерам у другорядному, щоб заручитися їх підтримкою у важливій. Досвід роботи депутатів в українському парламенті, на жаль, не дає підстав для оптимізму в цьому відношенні. Буде потрібно щось більше, ніж риторика. Тепер про риторику. Таврувати Росію за порушення міжнародних правових норм і принципів легко, а ось посилатися на європейські цінності українським парламентаріям буде складніше. У міру наближення до виборів і загострення конфліктів з нашими західними сусідами, питання прав меншин вже може послужити підставою для критики на адресу України. Тоді нам доведеться вдаватися до набагато більш складним риторичним вправам. І взагалі, з точки зору пріоритетів ПАРЄ, ситуація в Україні далека від ідеальної. У нас проблеми з демократією, верховенством права і правами людини - все це потрібно враховувати в промовах про порушення інших. Стаття Миколи Капітоненка в інтернет-виданні Реаліст: https://realist.online/article/pase-uroki-odnoj-pobedy