Зовнішня політика

«Великий договір» між Україною та Росією: чи настав час припинити дію?

13.09.2018
img1
Прес-служба МЦПД

Україна збирається припинити дію епохального договору з Росією, підписану більш ніж двадцять років тому, застосувавши положення Статті 40. Відправлення повідомлення про  непролонгацію за  шість  місяців  до  закінчення чергового десятирічного періоду призведе до припинення дії Договору - і це план Президента України. З нашої точки зору такий крок послабить міжнародну позицію України, у тому числі відносно Росії. Договір є правовим інструментом для утримання Росії: незважаючи на те, що Москва порушила Договір шляхом анексії Криму, подальша ескалація стала більш ризикованою та дорогою, оскільки цей договір був дійсним. Більше того, цей основний документ згадується в численних судових процесах, які Україна висуває проти Росії на міжнародному рівні. Нарешті, що не менш важливо, Договір став інструментом для України, щоб виразити свої слабкі місця у протистоянні з набагато сильнішим суперником. У асиметричних конфліктах слабкі сторони потребують обов'язкових норм і угод, навіть якщо вони порушуються; тоді як сильні сторони хочуть позбутися них. Врешті-решт, крок України щодо розірвання Договору може в кінцевому підсумку зіграти на руку Росії.

Вступ

Договір про дружбу, співробітництво та партнерство між Україною та Російською Федерацією включає 41 статтю. Слово «співробітництво» використовується найчастіше, 35 разів. У 1997 році це був безумовно договір про співпрацю практично у всьому.

Ті дні минули. Сторони Договору скоріше борються, ніж співпрацюють. Росія анексувала Крим та підтримала сепаратистів у Донбасі. Військові дії з різним ступенем інтенсивності ведуться у сфері економіки, торгівлі, енергетики, інформації та ряді інших сфер. Але Договір все ж залишається чинним.

Згідно Статті 40, дія Договору автоматично  продовжується  на  наступні десятирічні періоди,  якщо жодна з Договірних Сторін не заявить  іншій Договірній  Стороні  про  своє бажання припинити його дію не менше ніж за  шість  місяців  до

закінчення чергового десятирічного періоду. Кінцевий термін для України - це останній день вересня. На нещодавній зустрічі з послами президент Порошенко вимагав від Міністерства закордонних справ підготувати документи, щоб повідомити російську сторону, про те, що Україна хоче припинити дію Договору. Це буде простий юридичний крок з можливими величезними політичними наслідками.

В Україні питання про можливе припинення дії Договору обговорювалось багато разів. Плюси і мінуси на сьогодні досить добре відомі. Але зараз інша ситуація: тепер потрібно прийняти рішення щодо продовження або припинення. Зараз немає місця для подальшої невизначеності. Крім того, через кілька місяців відбудуться вибори президента. Це додає особливий присмак до будь-яких зовнішньополітичних кроків, особливо якщо мова йде про справу з Росією. Україна, здається, не має довгострокової російської стратегії, натомість політики мають свої виборчі стратегії. Позиція майбутнього Договору, яка вже стала символом гібридності двосторонніх відносин, може бути потужним механізмом у виборчих перегонах 2019 року. Окрім політичних спекуляцій, Договір є частиною ширшої фундаментальної проблеми: знайти найкращий спосіб впоратися з Росією. Взагалі, це непроста проблема. Стратегічна асиметрія, високий рівень взаємозалежності та відсутність довіри є основними ознаками, які слід враховувати при майбутній розробці двосторонніх угод.

Що такого важливого у «Великому договорі»?

У 1997 році світ відрізнявся від того, яким він є сьогодні. Тим більше, говорячи про Східну Європу та регіональні механізми забезпечення безпеки. Двадцять років тому здавалося, що колишні радянські республіки, хоча й переживають складний період перетворення і іноді страждають від внутрішніх конфліктів, зможуть зберегти міжнародний мир. Порядок денний регіональної безпеки ще не включав в себе наміри Росії відновити панування на пострадянському просторі. Навіть відносини Росії з Заходом ще не погіршились - це відбудеться незабаром. На двосторонній основі Україна та Росія найбільше стурбовані поділом Чорноморського флоту та статусом Чорноморського флоту Росії в українському Севастополі.

Для врегулювання найбільш гострих питань потрібна була домовленість, яка,  як вважалося, послугувала б основою для дружби, співпраці та партнерства. Двадцять років тому частка Росії в зовнішній торгівлі України становила близько 38,5%[1], порівняно з поточним 25%[2]. Ці дві країни були об'єднані економічними зв'язками, спільними підприємствами, транзитними та соціальними взаємодіями. Потенціал для подальшої співпраці здавався величезним, і Договір мав намір його посилити. Договір в основному стосується співпраці - від військових до освітніх питань. Він охоплює важливі проблеми громадянства, мови, економічного співробітництва, які були однаково важливі як в 1997 році так і після. Але найважливіше те, що він визначає механізм врегулювання спорів, встановлює регулярні зустрічі міністрів закордонних справ, спільні комісії та інші інструменти для постійного та активного двостороннього діалогу. Він також окреслює стратегічне партнерство між двома країнами з метою подальшого зміцнення.

Частина Договору, яка визначає загальні принципи двосторонніх відносин (статті 2-7), містить дух угоди[3].Це пов'язано з тим, що цей договір покликаний бути «великим». Він про те, щоб бути гарними, надійними та передбачуваними сусідами, котрі поважають суверенітет та кордони один одного та вирішують будь-які конфліктні питання шляхом переговорів, мирно. До певної міри Договір містив модель для пострадянського простору про те, як можна встановити відносини з Росією.

Договір став основою. Він був закладений в основу ряду інших двосторонніх документів, серед яких найбільш важливими є Угода про Чорноморський флот 1997 року, Договір про Російсько-Український державний кордон 2003 року та так звані Харківські угоди 2010 року. В цілому, до 2014 р. між Україною та Росією було підписано 451 міждержавних договори.

Багато які з них, звичайно, були підписані до «Великого договору». Більше сорока з них вже були припинені або призупинені в результаті анексії Криму Росією з в 2014 році.

Але «Великий договір» все ще залишається дійсним.

Чому договір повинен або не повинен бути припинений?

Договір є дійсним, хоча спроби його припинити вже були прийняті раніше. Ще в 2014 році український парламент обговорював закон, який мав на меті денонсувати Договір, але не підтримав його. Більш широкий підхід, спрямований на розрив дипломатичних відносин з Росією та запровадження візового режиму для громадян Росії, які відвідують Україну, також був досить популярним серед українських політиків та експертів. Раніше цього року Президент закликав призупинити виконання окремих частин Договору. Коли мова йде про обговорення подальших кроків України стосовно Договору або, загалом, стосовно Росії, завжди існує емоційна сторона в тісному взаємозв'язку з політичними міркуваннями.

Наявність дійсного договору про співпрацю, дружбу та партнерство, називається «стратегічним» у Статті 1 Договору, - це, безумовно, своєрідна шизофренія в умовах сучасних геополітичних обставин. Дух документу повністю зруйновано, він вже не відображає жодного реального порядку денного двосторонніх відносин між Україною та Росією. З іншого боку, цей документ багато в чому відображає те, що Україна хоче колись мати у відносинах з Росією: повагу до суверенітету та територіальної цілісності, утримання від застосування або загрози силою чи мирні способи врегулювання спорів. Це є основою довіри та добросусідства. І якщо Україна коли-небудь матиме новий договір з Росією, то він, безумовно, міститиме всі ці принципи.

Традиційний аргумент проти припинення дії Договору призведе до можливого послаблення позиції України в міжнародних судах. Однак, з юридичної точки зору, той факт, що Договір порушено, не залежить від того, чи було його припинено, чи ні. Росія несе відповідальність в будь-якому випадку. З цієї точки зору досить незрозуміло, що мав на увазі президент Порошенко, коли він зазначив, що Україна є «достатньо підготовленою і юридично захищеною до наступного кроку – припинення дії Договору… який з вини Москви вже давно став анахронізмом.»[4] Україна була однаково готова до цього кроку протягом останніх чотирьох років. Однак це ніколи не було легким вибором. Як правило, припинення дії Договору послаблює юридичні обмеження на подальші агресивні дії Росії. З іншого боку, шляхом анексії Криму з України та підтримки сепаратистів на Донбасі, Кремль продемонстрував, що прояви жорсткої влади набагато важливіші для Росії, ніж будь-які юридичні зобов'язання. Порушено не лише «Великий договір» з Україною, а й принципи міжнародного права. І це не схоже на те, що якщо Росія вирішить, що подальша ескалація відповідає її інтересам, договір її зупинить.

Але цей договір також важливий ще в одному сенсі. Україна є слабкішою стороною тривалого асиметричного конфлікту. Слабкіші сторони, як правило, в кращому становищі, коли більш сильна сторона обмежена нормами, угодами та багатосторонніми зобов'язаннями. Іншими словами, відсутність рамкової угоди з Росією може більше завдати шкоди Україні. Іншими словами, такий політичний піар-хід може послабити міжнародне становище України у порівнянні з Росією.
Приведення правової основи двосторонніх відносин у відповідність політичній дійсності звичайно є необхідним і неминучим. «Великий договір» не виправдав очікувань і, безумовно, серед інших важливих міжнародних норм, порушених Росією.

Кінцевий термін пролонгації на наступні 10 років може стати правильним моментом припинення дії Договору. Проте необхідно провести екстенсивний аналіз, щоб визначити, як припинення дії Договору вплине на весь комплекс двосторонніх українсько-російських угод.

Висновок

Агресивна політика Росії щодо України підірвала всі цінності, які поклали початок двостороннім відносинам і тим самим зробили Договір застарілим.

Проте, на сьогоднішній день існують серйозні підстави для того, щоб Україна не поспішала і не припиняла дію Договору. Порушений Договір було передано в міжнародні суди і це поставило додаткові дипломатичні та політичні витрати на Росію.

Порушивши основні положення, він все ще є інструментом, який забезпечує захист деяких українських інтересів у відносинах з Росією. Але сьогодні - через часові рамки Договору та наближення українських виборів - компромісні рішення мають мало шансів на розробку. Риторика щодо відмови від деяких положень Договору, таких популярних кілька місяців тому, більше не застосовується. Припинення дії Договору, а також озвучені конституційні зміни щодо прагнень України щодо членства в НАТО та ЄС повинні правильно взаємодіяти а не допомагати досягти результатів виборів наступного року. Прості рішення не будуть працювати в такій складній ситуації. Україна повинна готуватися до більш непередбачених та ризикованих відносин з Росією після припинення Договору.


[1] http://www.ukrexport.gov.ua/ukr/tovaroobig_z_ukr/rus/2631.html

[3] Treaty on Friendship, Cooperation, and Partnership between Ukraine and the Russian Federation // http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/643_006

[4] Президент: Ми готові до припинення дії Договору про дружбу, співробітництво і партнерство між Україною та Росією // https://www.president.gov.ua/news/prezident-mi-gotovi-do-pripinennya-diyi-dogovoru-pro-druzhbu-49254

 

                                                                                         Микола Капітоненко, експерт МЦПД

Публікації за пріоритетом «Зовнішня політика»
Зовнішня політика

У Києві відбудеться міжнародна конференція "Відносини України із західними сусідами"

У середу, 22 травня, в Києві відбудеться Міжнародна конференція щодо стосунків України із західними сусідами: Польщею, Словаччиною та Угорщиною. Запрошуємо до реєстрації учасників та представників ЗМІ за посиланням: https://forms.gle/yct6koPF1eeARbDGA Україна протягом останніх років опинилася в надскладному міжнародному середовищі. Це стосується не лише поточного конфлікту з Росією, окупації Криму та частини Східної України, але й нових викликів у відносинах практично зі всіма іншими сусідами. Відносини з двома країнами Вишеградської четвірки – Польщею та Угорщиною – продовжують перебувати у кризовому стані. Міжнародний центр перспективних досліджень (МЦПД) разом з експертами з Польщі, Угорщини та Словаччини проаналізував тенденції розвитку відносин в регіоні та розробив рекомендації щодо впровадження нової політики сусідства між Україною та країнами Вишеградської групи. Питання до обговорення: • Що відбувається у відносинах України із західними сусідами? Аналіз регіональних тенденцій. Місце країн Вишеградської четвірки у зовнішній політиці України. • Чи отримають відносини між Україною та її західними сусідами шанс на перезавантаження? • З якими викликами доведеться мати справу зовнішньополітичній команді нового Президента України? • Як оновлення Адміністрації Президента та МЗС вплине на відносини України з її західними сусідами? • Рекомендації новій владі щодо першочергових кроків, необхідних для покращення добросусідських відносин між Україною та західними сусідами. Мова: українська / англійська (синхронний переклад забезпечується). Дата: 22 травня 2019 р. Час: 11:00 – 13:00 Місце: готель Park Inn by Radisson Kyiv Troyitska, м.Київ, вул.Велика Васильківська,55 Конференція проводиться в рамках проекту «Україна та країни Вишеградської четвірки: на шляху до кращого взаєморозуміння та добросусідства» за підтримки Міжнародного Вишеградського фонду (https://www.visegradfund.org/) та Міністерства закордонних справ Королівства Нідерланди (https://www.rijksoverheid.nl/).

22.05.2019
Зовнішня політика

Україна та країни Вишеградської четвірки: на шляху до кращого взаєморозуміння та добросусідства. Брифінг для дипломатичних місій в Україні

Міжнародний центр перспективних досліджень (МЦПД) провів брифінг для представників дипломатичних місій в Україні в рамках проекту «Україна та країни Вишеградської четвірки: на шляху до кращого взаєморозуміння та добросусідства». Експерти представили аналіз поточного стану відносин між Україною та країнами Вишеградської групи, а також власні рекомендації щодо вдосконалення політики добросусідства. Забезпечення добросусідських та сталих відносин між Україною та її західними сусідами є необхідною передумовою регіональної стабільності з огляду на наявні безпекові загрози та виклики в регіоні. Вироблення нового покращеного підходу до відносин між Україною та країнами Вишеградської четвірки є необхідним для покращення та посилення регіональної співпраці, а також перешкоджання появі нових розбіжностей в майбутньому. Більш глибоке розуміння взаємних інтересів може відкрити простір для компромісу, в той час як погіршення регіональної безпеки є викликом для всіх. Співпраця з метою відновлення фундаментальних інституцій може принести набагато більше користі, аніж продовження суперечок. Особливу увагу слід приділяти сферам спільних пріоритетів, тобто енергетичній безпеці, транспортним і транзитним можливостям, співробітництву у сфері безпеки, а також спільним цінностям. Зміцнення демократичних інституцій, посилення верховенства права, захист прав людини, поліпшення солідарності, а також сприяння толерантності можуть стати спільними цілями, здатними сприяти позитивному порядку денному відносин між Україною та її західними сусідами. Проект «Україна та країни Вишеградської четвірки: на шляху до кращого взаєморозуміння та добросусідства» здійснюється за підтримки Міжнародного Вишеградського фонду та Міністерства закордонних справ Королівства Нідерланди.  

16.05.2019
Зовнішня політика

Оцінка безпекових викликів: наслідки для зовнішньої політики України після виборів

Міжнародний центр перспективних досліджень презентував аналітичний матеріал «Оцінка безпекових викликів: наслідки для зовнішньої політики України після виборів». В експертній дискусії, що відбулась після презентації, взяли участь колишні міністри закордонних справ України, дипломати, експерти міжнародники. Представляючи дослідження, Асоційований експерт МЦПД Микола Капітоненко визначив тенденції, виклики та загрози зовнішній політиці та національній безпеці України. У свою чергу, Головний радник МЦПД Василь Філіпчук окреслив завдання та пріоритети для зовнішньої політики України після виборів. «Світ стрімко змінюється, руйнуючи традиційні уявлення про міжнародну безпеку та форми взаємодії держав, – йдеться у вступній частині дослідження. – Інститути багатостороннього співробітництва в глибокій кризі. Міжнародне право та інші несилові засоби регулювання міжнародних відносин втрачають ефективність, на тлі чого зростає попит на жорстку силу. Держави все менше довіряють одна одній та все частіше сприймають міжнародну політику як гру з нульовою сумою. Множаться нетрадиційні загрози, а ті, що були на порядку денному вже давно – приміром, розповсюдження ядерної зброї, стають гострішими. У таких умовах Україна все більше перетворюється на об’єкт міжнародних відносин, втрачає вплив на регіональні процеси, не кажучи вже про глобальні. Простір для маневру у зовнішній політиці звужується, інструментів та ресурсів для досягнення визначених власних цілей стає все менше. Реалізація поточної зовнішньої політики, що характеризується змішуванням пріоритетів та браком реалістичної оцінки міжнародної ситуації, дедалі послаблює позиції України в усіх ключових питаннях: у конфлікті з Росією, діалозі із західними партнерами та відносинах із більшістю сусідів», – вважають автори доповіді. Продовження такого стану справ, на їхню думку, призведе до закріплення України в «сірій зоні» безпеки Європи на десятиліття. А єдиний шанс уникнути цього сценарію автори бачать у президентських та парламентських виборах в Україні у 2019 році. Хоч результати цих виборів передбачити складно, та без жодного сумніву можна спрогнозувати на декілька років вперед, що гострота викликів перед Україною у сфері зовнішньої політики та безпеки не зменшуватиметься, а їх вирішення займатиме пріоритетне місце у діяльності нового керівництва країни. «Ймовірно, що перезавантаження виконавчої та законодавчої влади відкриє вікно можливостей для вирішення існуючих зовнішньополітичних та безпекових проблем, але при цьому зовнішнє середовище залишатиметься таким же складним чи навіть ще менш сприятливим для України, – йдеться в дослідженні. – Внутрішня інституційна чи економічна слабкість країни, навіть за умови швидких і успішних реформ після виборів, ще тривалий час обтяжуватиме її зовнішню політику, а відсутність таких реформ ще більше обмежуватиме її зовнішньополітичні можливості». Однією з умов успішної нової зовнішньої політики є адекватна переоцінка зовнішньополітичного та безпекового оточення країни, викликів, загроз, власних ресурсів та можливостей для досягнення поставлених цілей. Саме для оцінки існуючих викликів і загроз та їх наслідків для зовнішньої політики України і підготовлене дане дослідження. «Як би не розвивалися події, Україна найближчими роками потребуватиме набагато більш професійної, рішучої та гнучкої дипломатії. Ця дипломатія, в свою чергу, потребуватиме великої уваги та великих ресурсів. Ми змушені будемо навчитися мислити про питання безпеки не так, як звикли робити раніше. І це теж може виявитися серйозним випробуванням», – роблять висновок автори дослідження. Учасники дискусії також переважно критично висловлювалися стосовно нинішньої роботи Міністерства закордонних справ і зовнішньої політики держави в цілому. І Костянтин Грищенко, і Борис Тарасюк й інші важковаговики української дипломатії та експертного середовища наголошували, зокрема, на проблемі слабкого менеджменту в МЗС. Дослідження за посиланням: ОЦІНКА БЕЗПЕКОВИХ ВИКЛИКІВ ТА ЇХ НАСЛІДКІВ ДЛЯ ЗОВНІШНЬОЇ ПОЛІТИКИ УКРАЇНИ ПІСЛЯ ВИБОРІВ

Зовнішня політика

Експертне обговорення: "Хто зупинить війну на Донбасі та поверне Крим? Зовнішня політика та національна безпека у передвиборчих стратегіях кандидатів"

Міжнародний центр перспективних досліджень представив аналіз перевиборчих стратегій кандидатів на пост Президента у сфері зовнішньої політики та національної безпеки.  "Рекомендація №1 для всіх наших кандидатів - почати з того, щоб переосмислити поточну міжнародну ситуацію і адекватно оцінити поточні світові політичні процеси. Ми завжди готові допомогти як експертне середовище", - зазначила експерт МЦПД Ірина Івашко. На думку експертки, основними міжнародними тенденціями у середньостроковій перспективі є: криза світового порядку, повернення до гегемонії національних інтересів, дефіцит безпеки, зростання силових форм тиску, послаблення міжнародних інститутів.  У свою чергу директор Інституту глобальних трансформацій Олексій Семеній відмітив, що питання зовнішньої політики у передвиборчих перегонах "не грають головну роль". "Підхід для України - треба працювати з людьми, і саме через експертів, і займатись "політичною освітою" у сфері базових питань зовнішньої політики. Щоб громадяни розуміли, коли їм щось кажуть, що це реально означає. Це важкий шлях, але він єдиний. Кандидати реагують на рейтинги: є позитив для рейтингу - я це скажу; немає - навіть якщо я у цьому переконаний, я цього казати не буду", - наголосив експерт. Семеній також запропонував між експертами погодити базово на найближчий період "дві-три основні концепції зовнішньої політики" і пропонувати тим чи іншим кандидатам визначитись із цим питанням. Дослідження МЦПД: https://bit.ly/2BDbLpQ Відео заходу:

Зовнішня політика

Експертний діалог: українсько-польські відносини. Вебінар 3

Міжнародний центр перспективних досліджень у партнерстві з Фондом Броніслава Ґеремека (Польща) ініціювали проведення експертного вебінару, присвяченого аналізу відносин між Україною та Польщею. Двосторонні польсько-українські відносини повністю віддзеркалюють геополітичні складнощі, соціальний взаємозв'язок та культурний контекст останніх століть в історії Східної Європи. Сусідські відносини з величезним потенціалом все ще залишаються вразливими, в більшій мірі через змінений регіональний контекст та внутрішні політичні події в обох країнах. Обидві держави є стратегічними партнерами у сприйнятті одна одної, і таке сприйняття пережило майже тридцять років злетів і падінь в міжнародному середовищі та внутрішніх політичних перетворень в обох країнах. В той же час, стан двосторонніх відносин між Україною та Польщею продовжує залишатися одним з ключових факторів загальної регіональної стабільності. Порядок денний стратегічного партнерства між Польщею та Україною повинен бути реалістичним і враховувати поточні політичні та геополітичні реалії. Водночас, питання, пов'язані з національною ідентичністю, а також протиріччя щодо історичного минулого, навряд чи зникнуть з двостороннього порядку денного найближчі роки. Але посилення взаємовигідної співпраці в різних сферах, впровадження спільних регіональних проектів, зосередження на багатосторонніх регіональних форматах, допомогло б мінімізувати ризики негативних тенденцій, що спостерігаються в регіоні Східної Європи.  Необхідно також звернути увагу на покращення демократичних інституцій. Це завдання має вирішальне значення для України, яка постійно потрапляє до групи «гібридного режиму» Індексу демократії, але також є не менш важливим для інших країн регіону, включаючи Польщу. Вищий рівень демократії означатиме менше внутрішніх конфліктів, більший розподіл влади та кращий захист меншин - переваги, від яких будь-яка держава регіону тільки виграє. Детальніше з аналізом сучасного стану українсько-польських відносин можна ознайомитись в презентаційних матеріалах вебінару: Презентація МЦПД Що відбувається у відносинах України та Польщі? Міжнародний центр перспективних досліджень (МЦПД) вже втретє проводить експертну дискусію, присвячену відносинам України з західними сусідами в рамках проекту «Україна та країни Вишеградської четвірки: на шляху до кращого взаєморозуміння та добросусідства». Враховуючи можливі небажані наслідки від існуючих тенденцій, основною метою проведення експертних обговорень МЦПД є пошук спільних дієвих механізмів для нормалізації відносин та добросусідства між Україною та країнами-членами Вишеградської групи. Проект реалізовано за підтримки Міжнародного Вишеградського фонду.