Зовнішня політика

Вихід США з ядерної угоди з Іраном: мотиви та наслідки

10.05.2018
img1
Прес-служба МЦПД

Дональд Трамп все-таки скористався шансом зробити ситуацію на Близькому Сході ще більш заплутаною і розірвав ядерну угоду з Іраном. Важливість цього рішення головним чином полягає не стільки в підвищенні ризиків війни в регіоні, непередбачуваною динамікою цін на нафту або поглибленні розколу між Вашингтоном і його ключовими європейськими союзниками, скільки в подальшому руйнуванні інститутів безпеки в сучасному світі.

На перший погляд, рішення американського президента не позбавлене підстав і логіки. Цілком можливо побудувати переконливу аргументацію на підтримку тієї тези, що ядерна угода з Іраном - так званий Спільний всеосяжний план дій - далека від досконалості. Цей документ був підписаний між Іраном і шістьма державами - США, Великобританією, Францією, Росією, Китаєм і Німеччиною; схвалений Радою безпеки ООН і передбачав обмеження іранської ядерної програми до рівня, на якому ядерну зброю буде недоступним, в обмін на зняття міжнародних санкцій і повернення Ірану в глобальну економіку. Дух документа відбивав світогляд адміністрації президента Обами, а також спільне бажання п'яти постійних членів РБ ООН і Німеччини нарешті зняти іранську проблему з порядку денного, де вона перебувала до цього як мінімум дванадцять років. У 2015 році в світі вистачало інших проблем, і обмін за принципом "ядерні військові можливості на зняття санкцій" здавався хорошою ідеєю. Іран вивів з ладу 70% своїх ядерних центрифуг, вивіз майже весь збагачений уран зі своєї території і відкрив доступ до всіх своїх об'єктів для МАГАТЕ.

Трамп хотів більш надійних гарантій. На цьому будувалася його передвиборча риторика, де ядерна угода з Іраном - предмет особливої ​​гордості Обами - піддавалася гострій критиці. В основі цієї риторики лежить дуже спекулятивний момент: з однаковим успіхом можна доводити, що санкції (або їх відсутність) збільшують або зменшують шанси Ірану отримати ядерну зброю. Якщо санкції є, то режим, побоюючись за своє існування, платить будь-яку ціну за рятівний ядерний арсенал, як це зробила Північна Корея. Якщо санкцій немає, то в будь-який момент отримані додаткові економічні ресурси можна направити на доопрацювання ядерної зброї. Бажаючі посперечатися можуть вибирати будь-яку позицію в суперечці і обґрунтовувати її до нескінченності.

 Якщо зараз Тегеран повернеться до військових розробок і завершить їх, всупереч американським санкціям, ми зможемо сказати, що поганим було рішення Трампа. У будь-якому випадку, у нас немає надійного способу гарантувати міцність без'ядерних намірів "порогових країн": і це важливий урок для Північної Кореї і всіх тих, хто всерйоз очікує її відмови від ядерного потенціалу.

Багатосторонні режими санкцій підтримувати досить складно, і приклад з Іраном не тільки стане ілюстрацією до цієї тези, але й збільшить витрати на підтримку єдності з питання антиросійських санкцій.

Проблема посилюється двома обставинами. По-перше, технології не можна «винайти назад» або забути. Ця особливість відіграє ключову роль з самого початку реалізації великої стратегії США, націленої на недопущення або максимальне уповільнення розширення кола ядерних держав.Цій стратегії  вже більш як 70 років, і те, що ядерні держави в сучасному світі можна перелічити на пальцях двох рук, можна вважати її дивовижним успіхом. Проте, час працює на користь розповсюдження ядерної зброї.

А по-друге, випадків відмови від ядерної зброї в історії було вкрай мало для розробки надійних механізмів і алгоритмів. Добровільно від готового ядерного арсеналу відмовилася ПАР в кінці 1980-х-початку 1990-х. Україна, Білорусь і Казахстан вивезли ядерну зброю, яке знаходилося на їх території, але не контролювалося ними в повній мірі. Південноафриканський прецедент багато в чому залишається унікальним.

Іранська операція пов'язана і з ядерною програмою Північної Кореї: схоже, ідеальним для США варіантом був би південноафриканський у виконанні обох держав. Вихід з угоди може бути кроком як в цьому напрямку, так і в протилежному. Очевидно, угода 2015 року давало недостатні гарантії, не кажучи вже про те, що ніяк не стосувалося розробки ракетних програм і в цілому поведінки Ірану в регіоні, на що і вказували прихильники виходу з нього у Вашингтоні. Але з іншого боку, вимагати від Ірану більшого було нереалістично. Що краще - угода, яка дає часткові гарантії і сильно залежить від доброї волі сторін або політика чистих силових розрахунків і тиску?

Дональд Трамп вибрав другий варіант. Його можна за це критикувати. Але також варто пам'ятати, що ми живемо в світі, де за останні чотири роки домовленості значно знецінилися, довіру знизилося, а роль доступного силового потенціалу зросла. Трамп виходить з того, що ворогам не можна довіряти - або можна, але тільки в крайньому випадку. Барак Обама назвав це рішення помилкою. Події на Близькому Сході будуть розвиватися в бік загострення, і зрозуміти, яке рішення було б кращим - проявити більше або менше довіри до Ірану, - стане неможливо.

Дилема американського рішення в тому, що воно, начебто, враховує ці зміни, але водночас посилює їх ефект. Після виходу з угоди довіри стане ще менше, а роль сили - ще більше.

Для нас в цьому  є ще один, окремий урок. Він стосується режиму багатосторонніх санкцій. Розкол між позиціями Великобританії, Франції, Німеччини та США симптоматичний і стосується самої, що ні на є гарячою для нас теми: санкцій. Багатосторонні режими санкцій підтримувати досить складно, і приклад з Іраном не тільки стане ілюстрацією до цієї тези, але і "завдяки" зменшення взаємної довіри, збільшить витрати на підтримку трансатлантичної єдності з питання антиросійських санкцій. Так що для нас вихід Вашингтона з іранської угоди може мати несподівані наслідки. 

 

                                    Микола Капітоненко

Публікації за пріоритетом «Зовнішня політика»
Зовнішня політика

«Великий договір» між Україною та Росією: чи настав час припинити дію?

Україна збирається припинити дію епохального договору з Росією, підписану більш ніж двадцять років тому, застосувавши положення Статті 40. Відправлення повідомлення про  непролонгацію за  шість  місяців  до  закінчення чергового десятирічного періоду призведе до припинення дії Договору - і це план Президента України. З нашої точки зору такий крок послабить міжнародну позицію України, у тому числі відносно Росії. Договір є правовим інструментом для утримання Росії: незважаючи на те, що Москва порушила Договір шляхом анексії Криму, подальша ескалація стала більш ризикованою та дорогою, оскільки цей договір був дійсним. Більше того, цей основний документ згадується в численних судових процесах, які Україна висуває проти Росії на міжнародному рівні. Нарешті, що не менш важливо, Договір став інструментом для України, щоб виразити свої слабкі місця у протистоянні з набагато сильнішим суперником. У асиметричних конфліктах слабкі сторони потребують обов'язкових норм і угод, навіть якщо вони порушуються; тоді як сильні сторони хочуть позбутися них. Врешті-решт, крок України щодо розірвання Договору може в кінцевому підсумку зіграти на руку Росії. Вступ Договір про дружбу, співробітництво та партнерство між Україною та Російською Федерацією включає 41 статтю. Слово «співробітництво» використовується найчастіше, 35 разів. У 1997 році це був безумовно договір про співпрацю практично у всьому. Ті дні минули. Сторони Договору скоріше борються, ніж співпрацюють. Росія анексувала Крим та підтримала сепаратистів у Донбасі. Військові дії з різним ступенем інтенсивності ведуться у сфері економіки, торгівлі, енергетики, інформації та ряді інших сфер. Але Договір все ж залишається чинним. Згідно Статті 40, дія Договору автоматично  продовжується  на  наступні десятирічні періоди,  якщо жодна з Договірних Сторін не заявить  іншій Договірній  Стороні  про  своє бажання припинити його дію не менше ніж за  шість  місяців  до закінчення чергового десятирічного періоду. Кінцевий термін для України - це останній день вересня. На нещодавній зустрічі з послами президент Порошенко вимагав від Міністерства закордонних справ підготувати документи, щоб повідомити російську сторону, про те, що Україна хоче припинити дію Договору. Це буде простий юридичний крок з можливими величезними політичними наслідками. В Україні питання про можливе припинення дії Договору обговорювалось багато разів. Плюси і мінуси на сьогодні досить добре відомі. Але зараз інша ситуація: тепер потрібно прийняти рішення щодо продовження або припинення. Зараз немає місця для подальшої невизначеності. Крім того, через кілька місяців відбудуться вибори президента. Це додає особливий присмак до будь-яких зовнішньополітичних кроків, особливо якщо мова йде про справу з Росією. Україна, здається, не має довгострокової російської стратегії, натомість політики мають свої виборчі стратегії. Позиція майбутнього Договору, яка вже стала символом гібридності двосторонніх відносин, може бути потужним механізмом у виборчих перегонах 2019 року. Окрім політичних спекуляцій, Договір є частиною ширшої фундаментальної проблеми: знайти найкращий спосіб впоратися з Росією. Взагалі, це непроста проблема. Стратегічна асиметрія, високий рівень взаємозалежності та відсутність довіри є основними ознаками, які слід враховувати при майбутній розробці двосторонніх угод. Що такого важливого у «Великому договорі»? У 1997 році світ відрізнявся від того, яким він є сьогодні. Тим більше, говорячи про Східну Європу та регіональні механізми забезпечення безпеки. Двадцять років тому здавалося, що колишні радянські республіки, хоча й переживають складний період перетворення і іноді страждають від внутрішніх конфліктів, зможуть зберегти міжнародний мир. Порядок денний регіональної безпеки ще не включав в себе наміри Росії відновити панування на пострадянському просторі. Навіть відносини Росії з Заходом ще не погіршились - це відбудеться незабаром. На двосторонній основі Україна та Росія найбільше стурбовані поділом Чорноморського флоту та статусом Чорноморського флоту Росії в українському Севастополі. Для врегулювання найбільш гострих питань потрібна була домовленість, яка,  як вважалося, послугувала б основою для дружби, співпраці та партнерства. Двадцять років тому частка Росії в зовнішній торгівлі України становила близько 38,5%[1], порівняно з поточним 25%[2]. Ці дві країни були об'єднані економічними зв'язками, спільними підприємствами, транзитними та соціальними взаємодіями. Потенціал для подальшої співпраці здавався величезним, і Договір мав намір його посилити. Договір в основному стосується співпраці - від військових до освітніх питань. Він охоплює важливі проблеми громадянства, мови, економічного співробітництва, які були однаково важливі як в 1997 році так і після. Але найважливіше те, що він визначає механізм врегулювання спорів, встановлює регулярні зустрічі міністрів закордонних справ, спільні комісії та інші інструменти для постійного та активного двостороннього діалогу. Він також окреслює стратегічне партнерство між двома країнами з метою подальшого зміцнення. Частина Договору, яка визначає загальні принципи двосторонніх відносин (статті 2-7), містить дух угоди[3].Це пов'язано з тим, що цей договір покликаний бути «великим». Він про те, щоб бути гарними, надійними та передбачуваними сусідами, котрі поважають суверенітет та кордони один одного та вирішують будь-які конфліктні питання шляхом переговорів, мирно. До певної міри Договір містив модель для пострадянського простору про те, як можна встановити відносини з Росією. Договір став основою. Він був закладений в основу ряду інших двосторонніх документів, серед яких найбільш важливими є Угода про Чорноморський флот 1997 року, Договір про Російсько-Український державний кордон 2003 року та так звані Харківські угоди 2010 року. В цілому, до 2014 р. між Україною та Росією було підписано 451 міждержавних договори. Багато які з них, звичайно, були підписані до «Великого договору». Більше сорока з них вже були припинені або призупинені в результаті анексії Криму Росією з в 2014 році. Але «Великий договір» все ще залишається дійсним. Чому договір повинен або не повинен бути припинений? Договір є дійсним, хоча спроби його припинити вже були прийняті раніше. Ще в 2014 році український парламент обговорював закон, який мав на меті денонсувати Договір, але не підтримав його. Більш широкий підхід, спрямований на розрив дипломатичних відносин з Росією та запровадження візового режиму для громадян Росії, які відвідують Україну, також був досить популярним серед українських політиків та експертів. Раніше цього року Президент закликав призупинити виконання окремих частин Договору. Коли мова йде про обговорення подальших кроків України стосовно Договору або, загалом, стосовно Росії, завжди існує емоційна сторона в тісному взаємозв'язку з політичними міркуваннями. Наявність дійсного договору про співпрацю, дружбу та партнерство, називається «стратегічним» у Статті 1 Договору, - це, безумовно, своєрідна шизофренія в умовах сучасних геополітичних обставин. Дух документу повністю зруйновано, він вже не відображає жодного реального порядку денного двосторонніх відносин між Україною та Росією. З іншого боку, цей документ багато в чому відображає те, що Україна хоче колись мати у відносинах з Росією: повагу до суверенітету та територіальної цілісності, утримання від застосування або загрози силою чи мирні способи врегулювання спорів. Це є основою довіри та добросусідства. І якщо Україна коли-небудь матиме новий договір з Росією, то він, безумовно, міститиме всі ці принципи. Традиційний аргумент проти припинення дії Договору призведе до можливого послаблення позиції України в міжнародних судах. Однак, з юридичної точки зору, той факт, що Договір порушено, не залежить від того, чи було його припинено, чи ні. Росія несе відповідальність в будь-якому випадку. З цієї точки зору досить незрозуміло, що мав на увазі президент Порошенко, коли він зазначив, що Україна є «достатньо підготовленою і юридично захищеною до наступного кроку – припинення дії Договору… який з вини Москви вже давно став анахронізмом.»[4] Україна була однаково готова до цього кроку протягом останніх чотирьох років. Однак це ніколи не було легким вибором. Як правило, припинення дії Договору послаблює юридичні обмеження на подальші агресивні дії Росії. З іншого боку, шляхом анексії Криму з України та підтримки сепаратистів на Донбасі, Кремль продемонстрував, що прояви жорсткої влади набагато важливіші для Росії, ніж будь-які юридичні зобов'язання. Порушено не лише «Великий договір» з Україною, а й принципи міжнародного права. І це не схоже на те, що якщо Росія вирішить, що подальша ескалація відповідає її інтересам, договір її зупинить. Але цей договір також важливий ще в одному сенсі. Україна є слабкішою стороною тривалого асиметричного конфлікту. Слабкіші сторони, як правило, в кращому становищі, коли більш сильна сторона обмежена нормами, угодами та багатосторонніми зобов'язаннями. Іншими словами, відсутність рамкової угоди з Росією може більше завдати шкоди Україні. Іншими словами, такий політичний піар-хід може послабити міжнародне становище України у порівнянні з Росією. Приведення правової основи двосторонніх відносин у відповідність політичній дійсності звичайно є необхідним і неминучим. «Великий договір» не виправдав очікувань і, безумовно, серед інших важливих міжнародних норм, порушених Росією. Кінцевий термін пролонгації на наступні 10 років може стати правильним моментом припинення дії Договору. Проте необхідно провести екстенсивний аналіз, щоб визначити, як припинення дії Договору вплине на весь комплекс двосторонніх українсько-російських угод. Висновок Агресивна політика Росії щодо України підірвала всі цінності, які поклали початок двостороннім відносинам і тим самим зробили Договір застарілим. Проте, на сьогоднішній день існують серйозні підстави для того, щоб Україна не поспішала і не припиняла дію Договору. Порушений Договір було передано в міжнародні суди і це поставило додаткові дипломатичні та політичні витрати на Росію. Порушивши основні положення, він все ще є інструментом, який забезпечує захист деяких українських інтересів у відносинах з Росією. Але сьогодні - через часові рамки Договору та наближення українських виборів - компромісні рішення мають мало шансів на розробку. Риторика щодо відмови від деяких положень Договору, таких популярних кілька місяців тому, більше не застосовується. Припинення дії Договору, а також озвучені конституційні зміни щодо прагнень України щодо членства в НАТО та ЄС повинні правильно взаємодіяти а не допомагати досягти результатів виборів наступного року. Прості рішення не будуть працювати в такій складній ситуації. Україна повинна готуватися до більш непередбачених та ризикованих відносин з Росією після припинення Договору. [1] http://www.ukrexport.gov.ua/ukr/tovaroobig_z_ukr/rus/2631.html [2] http://countries.bridgat.com/Ukraine_Trade_Partners.html [3] Treaty on Friendship, Cooperation, and Partnership between Ukraine and the Russian Federation // http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/643_006 [4] Президент: Ми готові до припинення дії Договору про дружбу, співробітництво і партнерство між Україною та Росією // https://www.president.gov.ua/news/prezident-mi-gotovi-do-pripinennya-diyi-dogovoru-pro-druzhbu-49254                                                                                            Микола Капітоненко, експерт МЦПД

Зовнішня політика

Україна без Маккейна: що зміниться в політиці США?

В Україні смерть сенатора Джона Маккейна сприйняли з великим жалем. Він був послідовним прихильником української державності і незалежності, частим гостем в Києві в найдраматичніші моменти нашої історії. На посаді голови комітету Сенату США з питань збройних сил, яку Маккейн займав з 2015 року, він відіграв значну роль у посиленні режиму антиросійських санкцій і підтримку рішення президента США про постачання в Україну летального озброєння. Іменем Джона Маккейна названий Закон про військові витрати США на 2019 рік, підписаний президентом Трампом два тижні тому. Багато в чому завдяки роботі сенатора з Аризони рівень військових витрат Америки досяг астрономічних $ 716 млрд, що дозволить реалізувати масштабну програму модернізації американської армії. Маккейн мав величезний політичний досвід і тверезо оцінював ситуацію в міжнародній безпеці. Його політика була цілеспрямовано підпорядкована ідеї зробити Америку не просто великою державою, але відповідальним і авторитетним лідером вільного світу. В його вустах слова про свободу ніколи не звучали надто пафосно. Сенатор Маккейн став втіленням позиції тієї частини американського істеблішменту, яка схильна розглядати агресивну і ревізіоністську політику Росії як довгострокову загрозу. «Яструб» для Кремля, а значить надія для України. Погляди Маккейна на міжнародну політику були сформовані досвідом «холодної війни». З одного боку, він вірив в силу цінностей та ідеалів, не розглядаючи американську гегемонію в термінах чистої егоїстичної могутності. З іншого - розумів, що силу інших можна стримувати тільки власною силою, потенціалом союзників і рішучістю. Ідеали свободи, надійні союзники і сильна армія - ось нехитрий рецепт правильної політики в сфері безпеки від сенатора Маккейна. Було б дуже здорово, якби Україна змогла відповідати високим стандартам його складових. В Україні сенатор часто сприймався як противага політиці президента Трампа, особливо стосовно Росії. Маккейн дійсно критикував Трампа за його оди Путіну та іншим лідерам з сумнівною репутацією. Він був одним з найбільш красномовних і дотепних критиків недавнього саміту американського і російського лідерів в Гельсінкі й виступав з різким засудженням за все, що Трамп встиг наговорити на адресу американських спецслужб.   Далі у статті Миколи Катоненка: https://realist.online/article/amerika-posle-i-ukraina-bez-makkejna-chto-izmenitsya-v-politike-ssha-posle-smerti-senatora

Зовнішня політика

Три концепції майбутнього: що обере Україна?

Навіть через 27 років після здобуття Україною незалежності розвиток нашої державності залишається стихійним і майже некерованим процесом. Так сталося, що в розпал XXI століття, перебуваючи в "географічному центрі" Європи і маючи за плечима понад чверть століття спроб і помилок - в основному, звичайно, помилок - Україна залишається сьогодні без виразного проекту розвитку власної державності.  Перепробувавши всі можливі вектори і витративши майже тридцять років на порожні розмови про "національну ідею", сьогодні ми маємо на руках украй мізерний набір карт. Стратегічне бачення державності, якщо воно взагалі є, зводиться до трьох основних альтернатив: європейської; не російської; і національно-орієнтованої. При належному вмінні та професіоналізмі кожна з них могла б стати перспективною і життєздатною. Але оскільки ми маємо те, що маємо, всі вони залишаються опрацьованими лише до рівня гасел, а способи їх втілення в життя так і не визначені. Далі у статті Миколи Капітоненка: http://www.liga.net/politics/opinion/tri-kontseptsii-buduschego-iz-chego-vybiraet-ukraina

Зовнішня політика

Чого чекати від зустрічі Путіна з Меркель?

Президент Росії знову зустрінеться з німецьким канцлером. На порядку денному знайомі питання: Сирія, Україна і Північний потік-2. Від російсько-німецького діалогу ніхто не чекає переділу світу, великих геополітичних угод або масштабних планів. Але він виступає своєрідним барометром загального стану відносин між Росією і Європою. Сьогодні в цих відносинах є питання, здатні стати фундаментом середньострокового партнерства, попри чинний режим санкцій з обох сторін. У цьому особливість сучасної міжнародної політики: санкції і агресивна риторика йдуть пліч-о-пліч з прагматичною співпрацею. Від того, наскільки добре ми зрозуміємо мотиви та механізми такого співробітництва, багато в чому буде залежати ефективність нашої власної політики, як на російському, так і на європейському напрямку. Повна версія статті Миколи Капітоненка доступна за посиланням: https://nv.ua/opinion/kapitonenko/cheho-zhdat-ot-vstrechi-putina-s-merkel-2488767.html

Зовнішня політика

Міфи саміту в Гельсінкі: яких домовленостей було досягнуто насправді?

Сайт "Сегодня.ua" зібрав чотири головних міфи зустрічі Трампа і Путіна в Гельсінкі: від поступок США щодо України та Сирії до "дружби" Вашингтона з Кремлем для стримування Китаю. Зокрема, експерт МЦПД Микола Капітоненко підкреслює, що ніяких рішень за нашою спиною не було, тому приводів для паніки немає. "Ні у США, ні Росія не має можливостей реалізувати досягнуті в Гельсінкі домовленості. А домовитися можна було про що завгодно: про референдум на Донбасі, про Крим... Немає можливості змусити Україну виконувати ці домовленості, тому ніякої "Ялти-2" бути не могло", – вважає експерт. Детально про міфи зустрічі та їх спростування або підтвердження за посиланням: https://ukr.segodnya.ua/world/usa/mify-sammita-v-helsinki-kakih-dogovorennostey-trampa-i-putina-nuzhno-boyatsya-na-samom-dele-1160646.html

Зовнішня політика

Відносини України з західними європейськими сусідами: пошук виходу з глухого кута

Серед численних зовнішньополітичних проблем України все більш помітне місце займають останнім часом непорозуміння у відносинах з сусідами - не лише східними і північними, а західними. З різних причин і приводів Польща, Угорщина, Словаччина і Румунія вдаються до антиукраїнської риторики різного ступеня інтенсивності і спрямованості, руйнуючи уявлення багатьох єврооптимістів про те, що заради протистояння з Кремлем Східна Європа буде підтримувати Україну завжди і у всьому. Як з'ясувалося, далеко не в усьому і за певну ціну. Такою ціною все частіше стають питання, пов'язані з національними проблемами. З Польщею у нас затяжний конфлікт на тему трактування історичних епізодів, але за цими епізодами ховаються питання національної ідентичності, важливі і для нас, і для поляків. Прості рецепти на кшталт «залишити історію історикам» працювати не будуть. З Угорщиною і в меншій мірі з Румунією ми сперечаємося про межі прав національних меншин, які, як з'ясувалося, іноді погано поєднуються з нашим курсом національної консолідації. В цілому іноді може здатися, що вибираючи традиційний для Східної Європи XIX століття шлях побудови національної держави, ми платимо за нього ослабленням своїх позицій в міжнародній політиці. Наскільки виправдана така ціна? Деталі у статті Миколи Капітоненка для інтернет-видання Реаліст: https://realist.online/article/kak-ukraina-okazalas-v-labirinte-slozhnyh-otnoshenij-s-evropejskimi-sosedyami-i-gde-vyhod